— Авторы законопроекта, глава думского Комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников («ЕР») и глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас, говорят, что двухуровневая система местного самоуправления (МСУ), которая существует в России с 2003 года, себя не оправдывает. И правда, 8 видов разных муниципальных образований (МО), среди них есть и матрешечные: например, муниципальные районы, в которые входят городские и сельские поселения, или городские округа с внутригородским делением на районы. В каждом есть депутаты и чиновники, денег, кроме как на их содержание, не хватает ни на что… И вот предлагается оставить лишь три вида МО: городские округа — крупные города с прилегающими деревнями, муниципальные округа, объединяющие небольшие города, деревни и села, и города федерального значения (Москва, Петербург и Севастополь) с внутригородским делением.
Российское местное самоуправление сейчас действительно абсолютно неэффективно экономически и неработоспособно?
— Реформа Козака (Дмитрий, в 2003 году — первый замглавы Администрации Президента, курировал разработку и реализацию предыдущей реформы местного самоуправления. — «МК») изначально была направлена на приближение местного самоуправления к населению, на то, чтобы в селах, деревнях, поселках и маленьких городах были свои депутаты, свои органы местного самоуправления. «Ближе к людям» — таким был ключевой посыл, и он был правильным. С конца XIX века и в досоветское время, и в советское, и в раннее постсоветское время в России всегда был низовой уровень, неважно, как он назывался — земская управа, община, сельсовет, — до которого можно было дойти, достучаться…
Но реформа в 2003 году проводилась по единым лекалам для регионов с разной системой расселения. Был единый норматив, на какое количество населения должно приходиться одно сельское поселение, и те, кто занимается регионалистикой, бились в основном с этой вот казенщиной, с унификацией подхода к образованию сельских и городских поселений. Страна очень большая и разнообразная, она не может организовываться под единый формат.
Сначала несколько регионов даже пытались сопротивляться нововведениям. Например, на Сахалине, в Свердловской области все территориальные единицы были названы городскими округами — чтобы не вводить двухуровневую систему и избежать лишнего дробления.
— То есть даже в селах и деревнях там были городские округа?
— Да, это было смешно — ну какие городские округа? Их потом, конечно, заставили закон исполнять, и тогда они для вида создали по одному городскому или сельскому поселению — мол, отвяжитесь, но в основном продолжали работать в системе городских округов. В общем, далеко не все были довольны двухуровневой системой, потому что дополнительные расходы по ее содержанию ложились на бюджеты субъектов Федерации. А нагрузка на них действительно выросла. По оценкам моих коллег из Института экономики города, сделанным в первой половине нулевых, в стране добавилось где-то 260 тысяч низовых муниципальных чиновников.
СПРАВКА "МК"
В 2003 году первый замглавы Администрации президента Путина Дмитрий Козак объяснял, почему было решено остановиться на двухуровневой системе МСУ. Прежде всего изучался «наш дореволюционный опыт» — земская реформа Александра Второго, который в 1864 году «имел мужество» и ввел «ту модель местного самоуправления, которую мы сегодня пытаемся восстановить и которая доказала свою состоятельность», говорил г-н Козак. Земства как выборные органы, занимавшиеся решением насущных проблем жизни территорий, могли вводить налоги и сборы на разные цели вроде строительства школ или больниц, сначала существовали на уровне губерний и уездов, а после Февральской революции появились и в волостях; в деревнях сохранялось общинное самоуправление. Еще, говорил г-н Козак, изучался опыт Франции (в том, что касалось организации местного самоуправления в городах и селах) и Германии (в том, что касалось взаимодействия между различными органами МСУ).
— Расходы на муниципальных депутатов можно не считать, потому что работают они на общественных началах, зарплат не получают?
— Как правило. Но прежде чем вернуться к деньгам, надо вспомнить, что субъекты РФ в период кризиса, когда им пришлось выполнять указы президента и повышать зарплаты бюджетникам до уровня средних по региону, с конца 2012 года сами начали тихой сапой процесс укрупнения прежде всего сельских поселений. Это делалось, чтобы хоть как-то сэкономить деньги, потому что в 2013–2014 годах по 77–79 субъектов РФ из тогдашних 83 сидело в дефиците. Денег не было. Так что процесс сокращения численности низовых работников местного самоуправления идет уже несколько лет, и идет достаточно активно. А в 2019 году ввели понятие «муниципальных округов», в которых как бы можно было отменять двухуровневую систему местного самоуправления. Это был еще один шаг к сокращению числа муниципальных образований, представительств и муниципальных чиновников.
— Удмуртия, Пермский край, Ставрополье активно эту линию в последние годы проводили…
— Многие регионы пошли по этому пути, и тут уже вопрос был не только про деньги, но и про концентрацию власти и выгодное для региональных властей упрощение системы управления.
Теперь про занятость в местном самоуправлении. У нас нет отдельных цифр по низовому уровню, то есть по сельским и городским поселениям. Но в муниципалитетах всех уровней, включая муниципальные районы и городские округа, занято меньше 300 тысяч человек. 264 тысячи из них — исполнительная власть, как мы уже говорили, муниципальные чиновники. Большая их часть, примерно 200 тысяч человек, — это муниципальные работники сельских и городских поселений, хотя работников в каждом — по 3–4 человека…
Но ведь никто не сказал, что при уничтожении низовых муниципалитетов всех работающих там сократят! На местах, говорит нам сейчас власть, все равно останутся представители муниципальных органов управления более высокого уровня. То есть люди там будут, они будут получать зарплату, из чего мы можем сделать вполне внятный вывод о том, что большой денежной экономии эта реформа не принесет.
К тому же бюджеты всех сельских поселений в 2020 году (по 2021 году полных открытых данных пока нет) — 234 млрд рублей. Бюджеты всех городских поселений — 159 млрд рублей. Суммарно чуть меньше 400 млрд рублей на страну. Можно, конечно, сказать, что 400 млрд рублей «тоже деньги». Но консолидированные, то есть с учетом бюджетов местного самоуправления, бюджеты регионов — 14 трлн рублей! Все муниципальные бюджеты — это лишь 3% от консолидированных бюджетов регионов. Очень немного.
По сельским поселениям уровень дотационности, то есть доля трансфертов, безвозмездной помощи во всех доходах их бюджетов, — 68%. У городских поселений, которые немного покрепче, — 52%. То есть местное самоуправление высоко дотационно, что дает в руки власти еще один козырь — «зачем их держать?».
— В 12 субъектах РФ трансферты из федерального бюджета составляют 60% и более доходов регионального бюджета, а в Чечне, Тыве и Ингушетии — около 80% всех доходов. Но их никто на этом основании не предлагает упразднить.
— Именно. Кроме того, если мы возьмем все городские округа страны (этот более высокий уровень местного самоуправления сохранится) — они дотационны на 61%. А все муниципальные районы (это тоже более высокий уровень МСУ, который сохранится, преобразовавшись в муниципальные округа) дотационны на 74%… Получается, что этот козырь выбивается из рук сразу же, потому что более высокий уровень муниципальной власти еще более дотационен.
«Сколько стоит Тришкин кафтан»
— Деньги низовой уровень муниципальной власти и правда тратит только на зарплату? На другие полномочия что-то остается?
— Если посмотреть структуру расходов сельских поселений, которые сейчас должны исчезнуть, цифры вроде бы подтверждают правоту власти, потому что 28% всех расходов сельских поселений, почти треть, идет на содержание самих работников. По городским поселениям процент поменьше — 13%.
А сколько тратит на исполнение своих полномочий низовой уровень МСУ? На ЖКХ по сельским поселениям — 30% всех расходов: в селах и деревнях центрального водоснабжения и отопления зачастую нет, и речь идет о субсидиях на отопление школ, административных зданий и т.д. и т.п. По городским поселениям 44%, то есть почти половина расходов — это субсидирование ЖКХ. Кстати, в расходах на ЖКХ «зашиты» и расходы на благоустройство и вывоз мусора…
17% бюджета сельских поселений и 23% городских идет на содержание внутрипоселенческой дорожной сети, на знаменитый наш ямочный ремонт… На культуру (клубы, библиотеки) сельские поселения тратят 17% всех расходов, городские поменьше — 10%.
Получается, что у низового уровня МСУ всего три основных полномочия: дороги, что-то по ЖКХ, благоустройству и вывозу мусора и культура. Всё. Вот вам вроде бы еще один аргумент в пользу сокращения числа муниципалитетов: «а зачем они, у них полномочий на три копейки». Но и тут никакой большой экономии мы не получим. Котельные и клубы все равно придется содержать, а дороги ремонтировать, просто эти полномочия теперь переползут на более высокий уровень.
— Местное самоуправление в России имеет свои источники доходов? Даже если не брать нижний уровень, обреченный на смерть.
— Возьмем городские округа, они более обеспеченные. 20% их доходов — это отчисления от НДФЛ. 5% — это налоги с малого бизнеса, процентов 6–7 они имеют с налога на землю. Еще немного дает налог на имущество физлиц. Но уровень их дотационности-то, как мы уже говорили, — 60%! У них очень мало своих доходов.
— А от кого это зависит? От региональных властей?
— Региональные власти могут вводить свои региональные ставки расщепления НДФЛ, чтобы не гонять деньги туда-обратно в виде трансфертов, такое иногда делается. Но базовый дизайн налоговой системы задан федеральными законами.
— Значит, никто в центре и не ставил перед собой такой задачи, чтобы деньги у муниципалитетов были?
— Дизайн менялся. Первоначально, до 2012 года, муниципалитетам оставляли 30% НДФЛ, их налоговая база была выше. Потом в 2015 году доля снизилась до 20%, а в 2018-м — до 15%. Почему? Основные полномочия с местного уровня забрали на региональный, и регионы потребовали увеличить их доходную базу. У нас ведь вся соцзащита уже на региональном уровне (муниципалитеты в лучшем случае только получают трансферты и их распределяют), все здравоохранение — в ведении регионов и Фондов обязательного медицинского страхования, в образовании у муниципалитетов осталось только содержание зданий — отопление, освещение… Поскольку полномочия упорно централизовывали, централизовалась и налоговая база. Местное самоуправление всех уровней выхолощено полностью, а теперь его низовой уровень просто уничтожат.
Но суть этой реформы, как мы видим, не экономическая. Главная причина, по которой она проводится, — политическая. Внизу стали избирать не тех депутатов. Порой эти депутаты или даже избранные главы низовых поселений возглавляют протесты. Шиес (железнодорожная станция в Архангельской области, стала известной после длительных массовых протестов против строительства мусорного полигона в 2018–2019 годах. — «МК») получился, и из этого были сделаны выводы. Избранные снизу люди не боятся задавать вопросы, почему так мало денег выделено на дороги, почему и как распределяются средства на исполнение полномочий между муниципальными структурами. Не боятся отстаивать интересы местного населения.
«Муниципальный матриархат»
— Но кадры на низовом уровне порой ниже всякой критики.
— Есть проблема, я тут спорить не могу. Поскольку полномочий кот наплакал и денег мало, место незавидное, а человеческий капитал на периферии так себе, качество управления, безусловно, невысокое. Ждать, что там родятся великие менеджеры, точно не приходится. Но ведь и на уровне муниципальных районов есть к качеству управленцев много вопросов. Зато сельские поселения (в Архангельской области, например) дали нам интересный феномен: там очень много женщин-управленцев, избранных глав поселений, которые пытаются максимально рачительно эти копеечные деньги как-то расходовать, поднимают людей на решение местных проблем… Мы имели систему, которая формулировала управленческие навыки, навыки самоорганизации. Сейчас же в этих поселениях будет сидеть назначенный сверху чиновник.
— Может быть, та же женщина — назначенная.
— Да, но если вы назначены верхним начальником и отчитываетесь только перед ним, то будете исполнять указания, спущенные сверху. Если же вы избирались населением, то стараетесь все-таки учитывать то, что людям важно, слушать их. Слом системы обратной связи и представительства интересов местного населения через избранных ими глав — самое страшное последствие этой как бы реформы, а на самом деле антиреформы, давайте называть вещи своими именами. Эти главы и правда часто не очень компетентны, но они все же пытались представлять интересы локального сообщества.
СПРАВКА "МК"
Число выборных органов и выборов в России существенно сократится — потому что сократится число органов МСУ, формируемых посредством выборов. Из текста законопроекта следует, что уже с 2023 года в городских и сельских поселениях, муниципальных округах, обреченных на исчезновение, муниципальных выборов назначаться и проводиться больше не будет. Уже избранные к тому моменту местные депутаты, главы поселений и муниципальных районов доработают до конца срока своих полномочий. Нынешняя система МСУ полностью должна быть заменена на новую, одноуровневую, к 2028 году.
— «Людям все равно, как оно все организовано, выбирается местный глава или назначен, — главное, чтобы дороги строили, ЖКХ не рвало в морозы, а преобразования позволят усилить кадрами и организационно местное самоуправление». Так говорят сторонники реформы.
— Какие это будут новые кадры, откуда? Они что, перетекут из низового самоуправления в муниципалитеты и изменятся качественно? Это демагогия. Кадры есть те, что есть, других не будет. Из Москвы никто не приедет поднимать местное самоуправление, а даже если бы приехал — не справился бы в этих финансовых условиях и при нашем законодательстве, где один закон противоречит другому, а посадка мэра — стандарт российской системы управления. Не будет лучше работать ЖКХ после ликвидации низового уровня МСУ. Ничего сущностно не поменяется.
— Во время обсуждения законопроекта в первом чтении в думском Комитете по региональной политике и местному самоуправлению высказывались опасения, что в результате реформы может усилиться отток населения из сельской местности в Сибири, на Дальнем Востоке и Крайнем Севере. Когда убирали школы и фельдшерские пункты в сельской местности, вслед за ними ушли и люди. Власть, мол, тоже один из маркеров, который говорит о том, что место чего-то стоит для проживания. Вы согласны с такой постановкой вопроса?
— Я сформулировала бы немного иначе. Сокращение центров управления внесет дополнительный дискомфорт, но сказать, что оно предопределит рост оттока… Отток и так идет. Гораздо больший урон селу нанесла оптимизация сети социальных услуг. Когда закрываются малокомплектная школа, фельдшерско-акушерский пункт или участковая больница, семьи с детьми принимают определенные решения и переезжают в более крупные населенные пункты, а пожилые просто тихо терпят и умирают.
— Или уезжают к детям в города.
— На зиму, как правило, пока ноги ходят… Но могу вам сказать, что на Северах, в Сибири и на Дальнем Востоке все-таки не сокращали школы, ФАПы и участковые больницы, как красноармейцы шашкой, делали все более аккуратно, потому что там до соседнего населенного пункта не доскачешь. Чемпионами по рубке были как раз Центральная Россия и Северо-Запад. И уменьшение функции низового управления плохо не только для уже обезлюдевших деревень в этой части страны, оно еще хуже — и тут я соглашусь с думским комитетом — для территорий, где возрастная структура населения не такая старая, где есть работоспособное население. Когда у вас на территории не будет власти, с которой вы лично можете взаимодействовать, это будет порождать дополнительное недовольство, дополнительный управленческий бардак. Ухудшение обратной связи не позволит людям отстаивать свои запросы на получение нормальных социальных услуг. На то, чтобы были дороги, чтобы как-то работало ЖКХ. Вот в чем проблема. У людей, даже когда они просто пожалуются, есть некое ощущение того, что они высказались и это куда надо дойдет. Надежда есть.
А теперь, наверное, на «прямую линию» с президентом будут выстраиваться многокилометровые очереди… Это грустная шутка, конечно.
Проще - всегда лучше?
— Зато сложная, малопонятная система заменяется простой.
— Сложные, адаптированные к специфике территорий системы более устойчивы, нельзя делать абсолютно одно и то же в Краснодарском крае, на Чукотке и в Мурманской области, это понятно даже школьнику, изучающему экономгеографию России. Власть же стремится к снятию любых политических турбулентностей, как она их понимает, и к упрощению системы управления. Но, упрощая в одном месте, резко усложняет в другом. Например, в связи с реализацией нацпроектов, принятых после избрания Владимира Путина на очередной срок в 2018 году, количество видов субсидий, которые получают субъекты РФ, выросло с сотни с небольшим до более чем 300. И по каждой из них регион должен софинансировать и отчитываться.
Так что это не упрощение — это разрастание бюрократической системы, которая, как газ, заполняет собой все пространство. Главное, чтобы внизу ничего не мешало. А наверху мы сделаем так, чтоб контролировать все по максимуму. Это одна из ключевых политических целей проведения нынешней реформы местного самоуправления: повышение контроля. Нет представительства — некому организовать протест. Нет представительства — никто не будет портить картину и порождать вопросы, почему не того избрали…
СПРАВКА "МК"
Оценить степень грядущего упрощения системы местного самоуправления в результате нынешней реформы можно на примере одной из территорий Тверской области. Сейчас город Кимры (население около 42 тысяч человек) - городской округ со своим представительным органом, Кимрской городской Думой, и своим городским главой. Уже несколько лет в соответствии с региональным законом глава города не избирается на прямых выборах.
Но одновременно в городе Кимры расположены отдельные органы управления «матрёшечного» Кимрского муниципального района, объединяющего одно городское поселение (Белый городок) и 13 сельских поселений. В каждом из низовых поселений есть свой совет депутатов и глава, избранный из числа этих депутатов. Например, в Неклюдовском сельском поселении - 7 местных депутатов и глава администрации, тоже депутат. Сейчас власти Тверской области уже запустили процесс объединения городского округа Кимры и Кимрского муниципального района в муниципальный округ. А к 2028 году на его территории, если всё пойдет как задумано, может не остаться ни одного городского и сельского поселения со своими выборными органами местного самоуправления.
— Множество выборов муниципальных депутатов и глав поселений внизу трудно контролировать? Глав областных и районных центров-то у нас не избирают уже почти нигде.
— Конечно. В итоге Россия довольно быстро, за 10–15 лет, похоронила систему местного самоуправления. Навеки? Нет. При смене политико-экономического цикла все равно будет сдвиг в сторону развития местного самоуправления, по той простой причине, что для людей значимо представительство их интересов. Мы вернемся к восстановлению, но, к большому сожалению, потеряем как минимум лет 20.
— В других странах мира везде есть низовой уровень самоуправления?
— Про все страны говорить невозможно, но в развитых странах низовое местное самоуправление — неотъемлемый элемент организации публичной власти, и не имеет значения, унитарное это государство или федеративное. В разной мере, но это представительство существует, потому что люди должны иметь обратную связь и возможность свои интересы предъявлять. Это нормальная низовая демократия, без которой демократии в целом не бывает.
— Есть ли в России места, где и в нынешнем виде, при малых деньгах, проблемах с кадрами и урезанных полномочиях система МСУ более-менее активна и дееспособна?
— У меня нет опыта исследования низового уровня, только человеческий опыт много ездившего по России исследователя. И этот опыт свидетельствует, что когда появляются активные люди в самом низу, и начинают теребить… Например, в разных местах заработало самообложение (разрешенные законом разовые добровольные платежи граждан на решение местных проблем. — «МК») — это тоже инициатива снизу. Хотя вся муниципальная система отстроена так, что нет ни ресурсов, ни полномочий, все равно находится тот, кто пытается что-то делать.
