Иными словами, по суровым российским меркам четверть века — это очень даже почтенный возраст для Конституции. Наш Основной закон явно нуждается в «диспансеризации» — масштабной проверке на политическую дееспособность. Провести такую «диспансеризацию» я попросил одного из главных «отцов» российской Конституции — соавтора ее текста, профессора, известного государственного деятеля Сергея Шахрая. Попросил — и получил гораздо больше того, на что рассчитывал. Я даже не успел задать заранее заготовленные острые вопросы. Сергей Шахрай сам назвал проблему, способную уже в ближайшие годы взорвать Основной закон России.
— Сергей Михайлович, выступая недавно в Ельцин-центре, вы заявили, что советская Конституция не соответствовала действительности на 100%. А на сколько процентов действительности не соответствует нынешний российский Основной закон?
— К сожалению, сегодня степень фиктивности Конституции достаточно высока. Не хочется оценивать эту фиктивность в процентах, но думаю, что о 20–25% уже можно говорить. Конечно, в советское время все было неизмеримо хуже. В Конституции СССР власть была закреплена за Советами народных депутатов, а реально осуществлялась исключительно структурами КПСС. Именно поэтому можно говорить о стопроцентной фиктивности советской Конституции. Эта фиктивность и погубила КПСС. В 1992 году в Конституционном суде прошел процесс по «делу КПСС». Суд тогда не стал запрещать коммунистическую идеологию или первичные коммунистические организации. Суд рассмотрел девять чемоданов документов, которые свидетельствовали, что Политбюро ЦК КПСС само объявляло войну, высылало кого-то из страны, принимала важнейшие государственные решения без какого-либо участия Советов. Факт присвоения власти был налицо.
В современной России, естественно, и близко нет чего-то подобного. Но тревожные тенденции однозначно уже обозначились. Вот, например, Государственная дума, состоящая из депутатов, наделенных широкими полномочиями. Но социологические опросы показывают невысокий уровень доверия к депутатам со стороны населения. Рядом с Думой создали Общественную палату, в которой много авторитетных общественных и государственных деятелей, не наделенных, однако, никакими полномочиями. Еще у нас есть Совет Федерации, в котором сидят мало кому известные представители регионов. Но зато эти не очень известные люди обладают полномочиями объявить импичмент президенту, объявить войну, направить военный контингент в Сирию… Рядом работает Государственный совет, в котором собраны авторитетные первые лица регионов. Но у Госсовета нет властных полномочий — только рекомендательные. Многие основные решения принимаются не правительством, а в Администрации Президента. Про авторитет и независимость судебной власти я вообще говорить не буду.
Вывод напрашивается сам собой. Авторитет и властные полномочия оказались в разных местах. В результате и возникла эта рассматриваемая нами трещина. Это очень опасно, но убить действующую Конституцию может все-таки нечто совсем другое.
— И что же может убить российскую Конституцию?
— Ложно понятая политическая необходимость — в виде ощущаемой некоторыми политиками необходимости найти способ продлить срок полномочий нынешнего первого лица государства. Конечно, теоретически для этого совсем не обязательно убивать действующий Основной закон. В теории наша страна может хоть со следующего понедельника, не меняя ни одной буквы в нынешней Конституции, перейти к системе власти, основанной на правительстве парламентского большинства. Для этого есть два способа. Первый способ — корректируем статьи семь и девять Федерального конституционного закона о правительстве: записываем туда положение, что премьером страны может быть только кандидат от партии или коалиции партий, победивших на выборах в Государственную думу. В 2003 году президент Путин, кстати, заявлял, что по итогам выборов в Думу в России может быть сформировано правительство, опирающееся на парламентское большинство. Но тогда на политическую сцену вышел Ходорковский, попытавшийся создать в парламенте свое депутатское большинство, стать премьером, и модель правительства парламентского большинства была отложена в долгий ящик.
Есть и еще более простой вариант — в новогоднюю ночь президент на фоне елки говорит с бокалом шампанского в руках с экранов телевизоров: «Сограждане, мы вводим новый конституционный обычай. Начиная со следующих выборов в Государственную думу, я обещаю вам предлагать на пост премьера только кандидата от партии, которая победит на парламентских выборах». И все! Это уже будет совсем другая страна, с другими полномочиями парламента, но с сохранением действующей Конституции. Впрочем, я думаю, что для решения проблемы полномочий первого лица «товарищи» предложат более радикальные решения — с заменой Конституции.
— А надо ли нам продлевать путинские полномочия?
— Как говорят в Одессе, это два разных вопроса. Я не буду в данном случае вторгаться в политическую сферу, говорить о нужности или ненужности каких-то важных политических шагов и решений. Я лишь констатирую: если поставить перед собой цель продлить полномочия нынешнего главы государства, то другого верного пути, кроме как внесение серьезных изменений в Конституцию, нет. Не надо быть семи пядей во лбу, чтобы видеть существование тех вариантов правки Основного закона, которые лежат на поверхности.
Прежде всего это немецкая модель. Состоит она в том, что ты становишься канцлером столько раз, сколько твоя партия победит на общенациональных парламентских выборах. Например, Гельмут Коль был главой правительства 16 лет. Ангела Меркель в канцлерах уже 13-й год. А недавно она пообещала еще два года осчастливливать немецкий народ, «добив» до 15 лет. Институт президентства в такой модели остается. Но роль президента становится чисто представительской.
На первый взгляд, для нашей страны модель, где все решает председатель правительства, выглядит довольно привлекательно — но только на первый взгляд. Немецкая модель работает только в многопартийном обществе. Несмотря на то что у нас формально существует около четырех десятков партий, наше общество глубоко беспартийное.
— Выходит, что модель парламентской республики для России категорически не подходит?
— Если в стране нет реальных партий, создание парламентской системы правления означает выбрасывание власти даже не в корзину, а просто в грязь, в пыль и хлам. Переход на партийную систему равнозначен началу процесса развала страны…
Теперь обратимся ко второй возможной модели продления полномочий нынешнего президента. Ее суть — в наделении властными функциями Государственного совета, который ныне является чисто совещательным органом. При этой модели конституционного переустройства новый Госсовет будет, по сути, представлять собой коллегию выборщиков, состоящую из губернаторов и депутатов парламента обеих палат. А ныне действующий президент станет председателем Госсовета на неограниченный срок. Орган-то ведь коллегиальный! И все: мы имеем другую Конституцию и другую жизнь!
— Но сильно ли такая модель лучше для страны, чем переход к парламентской республике?
— Если такая модель чем-то и лучше, то точно ненамного. С моей точки зрения, нельзя в нашей стране лидеру государства быть заложником — пусть даже формальным — коллегиальной системы управления. Высший лидер страны должен быть всенародно избранным и иметь возможность апеллировать к населению через голову всех прочих властных структур.
В силу всего этого и много другого я убежден: нам надо не менять, а развивать Конституцию. Несмотря на все многочисленные проблемы, Конституция работает. А пока она работает — у страны остаются и фундамент, и стены, и крыша. Но как только Конституцию пытаются «радикально улучшить» — обычно это происходит в момент кризиса, — все до основания разрушается. И разрушается так, что потом нам приходится собирать для государства новый каркас. Конституцию лучше не трогать. Как учил нас Виктор Степанович Черномырдин, «не чешите там, где не чешется».
— Я тоже сторонник того, чтобы не трогать Конституцию. Но не является ли наш Основной закон частичным виновником своих собственных бед? Как, например, быть с мнением, что в Конституции заложен большой перекос в сторону полномочий президентской власти?
— Может быть, вы будете смеяться, но эту модель президентских полномочий, которую мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым записали в Конституцию, мы между собой всегда называли «российская модель британской королевы». Если кто-то беспристрастно проанализирует текст Конституции, то он увидит: за исключением кадровых вопросов у президента нет повседневных полномочий. Если следовать логике Конституции, то президент должен, как Илья Муромец, «спускаться с печи» только в конфликтных ситуациях: например, когда правительство и парламент вошли в клинч или когда на Северном Кавказе начался, не дай бог, новый конфликт.
Почему мы ставили перед собой такую цель? Не буду скрывать: в том числе и потому, что мы знали реальный характер Ельцина — всю его непредсказуемость, удивительным образом сочетающуюся с длительной нерешительностью. Да-да, именно нерешительностью. Знаменитая ельцинская «крутизна» — это, по большому счету, миф. Когда Ельцина загоняли в угол, то он, в отличие от других политиков, действительно действовал наотмашь и резко. Но когда ситуация успокаивалась, мы очень часто по шесть-семь месяцев не могли от него добиться решений по самым важным вопросам. Но это, конечно, было второстепенной причиной: Конституцию России нельзя писать под какого-то конкретного человека. (Кстати, Ельцин работал по этой Конституции только 6 лет, а Путин — уже 19, трижды присягая на этом тексте Основного закона.)
Первостепенная причина заключалась в том, что наша с Алексеевым модель полномочий главы государства возникла не на пустом месте. Она основана на идеях великого реформатора времен императора Александра I — Михаила Михайловича Сперанского. Сперанский пытался создать такой механизм государственного управления, при котором наряду с царем в России возникли бы другие сильные государственные институты: правительство, парламент, наделенные реальными полномочиями губернии. Почти два века спустя мы в своей Конституции попытались решить очень сходную задачу.
— Извините, конечно, за откровенность. Но у меня впечатление, что решить эту задачу не удалось ни Сперанскому, ни вам. Ведь в реальной российской системе власти президент играет совсем не роль «английской королевы», разве не так?
— Описанная мной модель президентских полномочий не является конституционной фикцией. В современной истории России был момент, когда такая система реально работала. Я говорю о периоде работы правительства Евгения Примакова. Осенью 1998 года премьер впервые в истории РФ получил политическую поддержку всех фракций Государственной думы, а также Совета Федерации. Первым заместителем премьера стал коммунист Юрий Маслюков. В России фактически возникло коалиционное правительство, и Администрация Президента почти девять месяцев вообще никак не лезла в правительственные дела. В этот период я был советником Примакова по юридическим вопросам. Поэтому ту ситуацию знаю, что называется, изнутри.
Но кое в чем я с вами, пожалуй, соглашусь. В ходе Конституционного совещания, вопреки нашему с Сергеем Алексеевым мнению, президент был наделен правом издавать указы нормативно-правового характера — фактически мини-законы. С высоты прожитых лет сейчас я признаю: в обстановке того времени это было правильным решением. Или, вернее, так: правильной такую меру сделало принятое в мой день рождения, 30 апреля 1996 года, решение Конституционного суда. Согласно этому решению, право президента издавать указы нормативного правового характера является временным — до момента принятия парламентом конкретного закона, который эти указы замещает. Таким способом Конституционный суд заставил депутатов принимать хоть какие-то основополагающие законы. Вдумайтесь: на свое первое заседание Государственная дума собралась в конце 1993 года. А первый федеральный конституционный закон — о правительстве — был принят только в 1997 году. Только в 1998–99 годах были приняты принципиальные важные налоговые и бюджетные законы.
— Сейчас наш парламент законы, напротив, принимает очень бодро. Но с реальным политическим влиянием, как вы уже сказали, у него большие проблемы. Не заключены ли корни этих проблем в нашей нынешней Конституции?
— Я пять раз был депутатом разных парламентских созывов, начиная с Верховного Совета СССР и заканчивая Государственной думой. Поэтому здесь я тоже знаю ситуацию изнутри. Все упирается в зрелость самого парламента. Если в стране нет настоящих партий, то парламент — это всегда группка людей, собранная на пять лет. Эта группка быстро окукливается, внутри нее возникают корпоративные интересы и бизнес-связи. И в результате на выходе мы имеем не столько парламент, сколько корпорацию — корпорацию по имени Государственная дума, корпорацию по имени Совет Федерации… Это одна часть проблемы.
А вот другая ее часть. Необходимо вспомнить, что в свое время парламент изобрели прежде всего для финансового контроля за правительством, за казной. Возьмите историю Великобритании, где впервые в мире появился парламент. В первые 200 лет своего существования члены парламента вообще законов не писали. Их задачей было наблюдение от имени общества за тем, как королевская правительственная машина собирает и тратит налоги. С точки зрения Конституции у нашего парламента есть главное необходимое ему полномочие — право финансового контроля. Ну а если наш парламент постоянно отказывается от своих финансовых контрольных полномочий, то при чем здесь Конституция? Согласно предлагаемой вами логике, если погода плохая, а муж к соседке ушел, то давайте найдем панацею — будем менять Конституцию! Ни при чем здесь Конституция!
— А не при том ли здесь Конституция, что современную Россию сложно назвать реально функционирующим федеративным государством?
— В свое время мы сидели с Виктором Степановичем Черномырдиным и рассматривали разные варианты налогообложения. Я отстаивал немецкую модель: 33% собранных налогов остается за Федерацией, 33% — за краями, областями, а еще 33% — за местным самоуправлением. Виктор Степанович всех выслушал, а потом принял решение: 50% — Федерации и 50% — регионам. А сейчас мы реально пришли к модели 70 на 30. Именно поэтому по факту мы жесткое унитарное государство.
Но это не страшно. Я всегда говорю своим студентам: в нашей стране федерализм начинается тогда, когда пустеет казна. Как только в федеральной казне кончаются деньги, что дают регионам? Свободу! Мол, ребята, зарабатывайте сами! Сами ищите деньги на зарплаты, пенсии, дороги!..
Учитывая долгосрочные тенденции в экономике России, я ожидаю скорого нового расцвета федерализма в нашей стране. И это очень хорошо. Ведь если смотреть на перспективу, то федеративное устройство остается для России единственным способом сохранения и спасения страны. Разделение власти на ее законодательную, исполнительную и судебную ветви — гарантия демократии по горизонтали. А распределение полномочий между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением — это гарантия демократии по вертикали. Федерализм — та система государственного устройства, которая по факту ограничивает самодержавие центральной власти.
— А почему Россия, несмотря на соответствующую запись в Конституции, так и не стала полноценным социальным государством?
— Социальное государство возникает в стране только тогда, когда состояние экономики позволяет направлять значимое количество налоговых поступлений на социальные цели. Состояние нашей экономики этого не позволяет — ни с точки зрения общего объема «бюджетного пирога», ни с точки зрения распределения нефтяных, газовых и прочих доходов. Никакие записи в Конституции такое положение дел изменить не могут — только экономическое развитие. Но сам факт того, что в Конституции есть статья о России как о социальном государстве, все равно работает в нужном направлении. Опираясь на эту статью, Конституционный суд принял более полутора десятка решений — например, по чернобыльцам, по пенсионерам, по бюджетной системе, — которые заставили правительство направлять финансовые потоки на социальные цели.
Норму о социальном государстве надо беречь. Пусть не в полной мере, но она работает. Сколько мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым в свое время из-за этой статьи Конституции натерпелись! В 1993 году только ленивый нас из-за нее не пинал. Мол, как может государство развиваться, если оно обременено несвойственными ему функциями?! Может и должно! Отказ от социального характера государства — прямая дорога к новой революции.
— По этой дороге нам точно идти не стоит. Но как можно зацементировать трещину, которая, по вашему же признанию, образовалась в нашей Конституции?
— «Цемент», о котором вы говорите, содержится в самом тексте Конституции. Нам необходимо и дальше принимать федеральные конституционные законы, конкретизирующие и развивающие положения Конституции. Например, новый конституционный закон о Федеральном Собрании должен содержать положения об усилении его финансовых полномочий. Это поможет выровнять необходимый баланс между ветвями власти, не прибегая к внесению поправок в текст самой Конституции.
А дальше идет главная «изюминка». Я предлагаю принять Федеральный конституционный закон об Администрации Президента. Это не просто повысит формальный юридический статус этого органа, но, что еще более важно, поставит его в правовые рамки, вернет в зону оценки общества, введет в публично-правовое конституционное поле, подведет необходимые правовые рельсы под его отношениями с правительством. Впервые будет четко прописано, кто и как принимает решения и кто за них несет ответственность. Я не идеалист и не считаю, что это вылечит все наши политические болячки. Но то, что улучшит ситуацию, — однозначно. Это как клизма: средство не радикальное, но крайне важное для того, чтобы больному стало легче.
— А можно было бы написать идеальную Конституцию, которой бы не требовалась «клизма»? И если бы у вас была возможность вернуться на четверть века назад, что бы вы в нашем Основном законе написали по-другому?
— Идеальную Конституцию написать нельзя. Это была бы Конституция в стиле фэнтези — интересная сказка, не имеющая ни одной точки соприкосновения с реальной жизнью. А если не гнаться за недостижимым идеалом, то я считаю: кроме того, о чем было сказано выше, в нашей Конституции недостатков почти нет.
Конечно, в 1993 году мне даже в голову не приходило, что в Конституцию можно, например, записать, что брак — это только союз мужчины и женщины (желательно по любви). Но даже если бы это мне пришло в голову, я бы от этой мысли быстро отказался. Почему, спрашиваете? Не потому, естественно, что я поддерживаю другие — уже узаконенные в некоторых западных странах — формы брака. Я считаю, что есть Конституция, а есть семейные отношения, мораль, религия и идеология. Это две разные сферы, которые категорически нельзя смешивать. А когда кто-то пытается «втянуть» эти вопросы в Конституцию, то это прямо свидетельствует о неумении говорить с людьми, о слабости, которую пытаются прикрыть Конституцией.
