“Беда ваша в том, что вы юрист… Но я не юрист. Поэтому я и понимаю, что такое право… Законы — это штаны, купленные мальчишке в прошлом году, а у нас всегда нынешний год, и штаны лопаются по шву… Законы всегда тесны и коротки для подрастающего человечества…”
Роберт Пенн УОРРЕН “Вся королевская рать”
1. По методу Сахарова
Три черты характеризуют современную Россию.
Первая — камень на шее страны в виде постоянно увеличивающихся и нерешаемых проблем. Из года в год — лесные пожары. Из года в год — наводнения. Из года в год — очереди в детских садах. Из года в год — автомобильные пробки. Из года в год вывозят кормовое зерно и ввозят мясо. Из года в год главная утренняя новость — цена на нефть и газ. Из года в год — коррупция прокуроров, судей, милиционеров…
Вторая — поток красивых речей из уст двух голов российского орла.
На самые злободневные темы. Нередко с грамотным анализом. С морем обещаний, планов, предложений. Порой даже с угрозами и с обещаниями наказать. Слова, слова, слова…
Третья — имитация руководства. Меняются депутаты, министры. Переназначаются губернаторы. Чуть ли не ежедневно заседают: то у президента, то у премьер-министра. Чуть ли не еженедельно — поездки руководителей то по стране, то за границу. Но эта бурная деятельность напоминает холостой ход работающего на полную мощность мотора, стоящего на месте автомобиля. А итог? Часовые пояса изменились — они ведь безропотные. Заказов на олимпиады, спартакиады, универсиады набрано впрок даже нашим детям и внукам…
Все это мне и людям моего поколения хорошо знакомо по последним десятилетиям СССР, которые позже назвали застоем. Все более очевидны и выводы тех времен. “Так дальше жить нельзя”. “Дело не в руководстве, а в непригодности самого государственного и экономического механизма”.
Механизм государства задан Конституцией страны. А тут у наших театрально полемизирующих лидеров потрясающее единодушие. Конституция для них — это как корова у индуистов. Нечто священное. Ее надо лелеять.
Еще бы не лелеять! Ведь именно она гарантирует и номенклатуре, и олигархии, что любые выборы ничего по существу не изменят.
Убрали голосование “против всех” — последнее утешение и последний повод ходить на выборы. Ликвидировали прямые выборы губернаторов. Отстранили граждан от выборов верхней палаты парламента. В издевательство над идеей разделения властей половина верхней палаты представительной власти стала состоять из назначенцев исполнительной власти. А именно эта палата решает вопрос о третьей власти — судьях и прокурорах. Выборы низшей палаты — Думы — превратились в голосование списков. Граждане допущены к определению не лично депутатов, а к распределению квот на депутатские места.
Что же делать? Ждать от допущенной к депутатской кормушке официальной оппозиции нечего. А находящимся за бортом внепарламентским партиям бросят кость: лидеров тех партий, которые получат более 3% голосов, тоже допустят к кормушке. Не в свете ли этой увлекательной перспективы согласился список правых возглавить известный олигарх?
Ну а что делать тем, кто понимает, что из любых игр на чужом поле, по чужим правилам, при чужих судьях ничего не выйдет? И я вспоминаю Андрея Дмитриевича Сахарова, юбилей которого наши власти доблестно проигнорировали. Сахаров уже к осени 1989 года ясно видел, что все надежды на созванный в мае 1989 года Съезд народных депутатов (несмотря на все успешные выступления) бесполезны. Надо наносить новый удар. Уже не по отдельным позициям, а по советской системе в целом. Надо выдвинуть лозунг устранения статьи 6 Конституции СССР о руководящей роли КПСС. Лозунг “Против статьи 6” объединил всех противников советского режима — от анархистов до монархистов, от либералов до левых коммунистов.
Вот и сегодня есть один, приемлемый для всей подлинной оппозиции лозунг — “Даешь новую Конституцию!”. Так как власти полюбили фронтовую фразеологию — пусть будет Фронт ДНК — Фронт “Даешь новую Конституцию”.
Впрочем, не совсем новую. В новой надо восстановить то, что Кремль и Белый дом шаг за шагом изымали из Конституции 1993 года (она была далеко не идеал, но ее все же создавали профессионалы). В новой надо учесть весь горький опыт и успехи десятилетия “управляемой” демократии. В новой надо решить и то, что до сих пор не удается в конституциях других стран мира (нельзя же считать нормальным, что чуть ли не десять тысяч человек при голосовании сотен миллионов избирателей определяют, кто будет президентом страны!).
2. Очевидное для новой Конституции
Государство постиндустриального строя включает четыре власти: законодательную, исполнительную, судебную и средства массовой информации.
Законодательная власть. Чтобы иметь право издавать законы, власть должна быть авторитетной, представительной. Сейчас для того, чтобы стать законодателем, достаточно, чтобы проголосовало чуть больше 50% избирателей. А среди этих 50% победителем может стать тот, кто наберет чуть больше 50% голосовавших. В итоге нормальной является ситуация, когда законы принимают депутаты, представляющие всего 25% населения.
Нужна новая система. Явка на выборы (как уже сделано в ряде стран) должна быть обязательной. За неявку — серьезный штраф. Выборы могут считаться состоявшимися, если в них приняло участие не менее 80% избирателей. Конечно, избирателя могут не устраивать все кандидаты — тогда у него должно быть право голосовать против всех.
Голосование списком — партий, союзов — должно сохраниться только для одной трети мест при голосовании всей страны (федеральный округ). Но делить места надо не по процентам. Есть общее число избирателей. Известно число мест для федерального округа. Определяется число голосов, нужное для одного места. Остается общее число проголосовавших “за” данный список разделить на эту контрольную цифру и определить число получаемых списком депутатских мест.
На две трети мест в законодательных органах депутаты должны избираться в личном качестве в округах. Победитель — сразу или за несколько туров — должен набрать не менее 50% голосов от общего зарегистрированного числа избирателей (а не от числа явившихся).
Право зарегистрироваться кандидатом должно быть освобождено от всякого контроля. Все решает только воля избирателей. Поэтому в первом туре выборов участвуют все зарегистрированные кандидаты — без сбора подписей, одобрения властей и т. д. Во второй тур попадают те, кто набрал не менее десяти процентов голосов от числа избирателей округа. Если ни первый, ни второй тур не выявили кандидатов, набравших 50% голосов всех избирателей, проводится третий тур — с участием только двух кандидатов.
Если разрыв в числе голосов между победителем и следующим за ним кандидатом не превышает 5%, то второй получает статус депутата с совещательным голосом. Если при выборах губернатора, мэра или президента разрыв между занявшими два первых места кандидатами менее 5%, то проигравший получает статус “наблюдателя” и имеет право постоянно контролировать деятельность победителя.
Количество депутатов в каждом выборном органе должно быть не менее 150 и не более 250. В этом случае каждому депутату обеспечено право выступать. Для этого вначале определяется время на обсуждение. Затем — число желающих выступить. И — как итог — время на каждое выступление. Но право выступать должен всегда иметь каждый депутат. Каждый депутат должен иметь аппарат сотрудников. Достаточный для того, чтобы постоянно поддерживать связь с избирателями, чтобы контролировать исполнение принимаемых законов.
Исполнительная власть. Она имеет два уровня: страна и регион.
На уровне страны — это президент и правительство. Совмещение в руках президента функций главы исполнительной власти и гаранта Конституции, гаранта прав граждан создает противоречия, возрождает советскую систему, когда в руках лидера объединялось и право отдавать приказы, и право контролировать их соблюдение.
Логичнее, чтобы президент был гарантом Конституции, куратором Вооруженных сил и основной части правоохранительных органов. Верховным контролером. Главой исполнительной власти должен быть глава правительства, утверждаемый большинством депутатов парламента вместе со своими министрами.
Следующее после федерального звено исполнительной власти — регионы (края, области, города). Главной проблемой руководителей этого уровня (губернаторов, мэров) является согласование воли граждан своего региона и руководства федерального уровня. Чтобы это звено исполнительной власти выражало именно волю граждан, оно должно ими же и избираться.
Для обеспечения единства страны федеральная власть прежде всего должна разработать четкое законодательство по разграничению прав и компетенции центра и регионов, по процедурам принятия решений.
Но должен быть у центра и второй рычаг — прямое влияние на определение персонального состава руководителей регионов. Но первичной должна оставаться воля граждан и их прямое голосование. Федеральный центр должен иметь право выражать недоверие губернатору. Но следствием этого должны стать новые выборы — и только. И такое право центр в отношении региона должен иметь всего один-два раза за весь срок своего избрания.
Самоуправление. Создание и обеспечение работы местного самоуправления — одна из главных задач новой Конституции. Самоуправление — коммуна, муниципалитет на Западе, земство и община в досоветской России — фундамент власти. Масштаб самоуправления определяется так, чтобы все члены данного коллектива граждан могли быть полностью компетентны во всех вопросах своей самоуправляющейся единицы.
Все депутаты самоуправления (улица, квартал, микрорайон и т. д. ) должны совмещать депутатские функции со своим основным занятием. Депутаты избирают местных исполнительных лиц: старосту, полицейского, других руководителей местных служб. Самоуправление — это школа и обучения, и отбора кадров для всего демократического государства. Без определенного стажа работы в самоуправлении гражданин вообще не должен иметь права претендовать на пост депутата или кого-либо в вышестоящие власти.
Самоуправление должно быть финансово независимым — на основе местного самообложения. Муниципальное самоуправление — это и один из главных узаконенных инструментов контроля как над региональной, так и над федеральной властью. Солженицын справедливо считал земство одним из лучших наследий прошлого России.
Судебная власть. Если одни законы создают, другие их исполняют, то нужен независимый суд. Его независимость должна обеспечиваться организационно и экономически.
Организационно все суды — снизу доверху — должны быть отделены от первой и второй властей. Первый уровень судебной власти — мировые судьи — должны избираться гражданами тайно и альтернативно. Избираться пожизненно. На должность судьи может претендовать только тот, кто окончил судебную академию. А право поступить в судебную академию должны иметь только те, кто отработал в полиции, адвокатуре или других правоохранительных органах не менее десяти лет.
Съезд мировых судей избирает судей следующего уровня — региональных. А съезд региональных судей избирает судей высшего уровня — федеральных. Только съезды судей могут рассматривать вопрос об отрешении судей от должности.
Финансовая независимость означает, что судья соответствующего уровня получает в среднем в два раза более высокую зарплату, чем любые лица соответствующего уровня в государстве (включая губернаторов, министров, президента). Для обеспечения судебной системы в бюджете страны выделяется статья с установленной Конституцией долей бюджета. Деньги из нее сразу переходят в бюджет судебной системы и находятся полностью в ее распоряжении. Бюджет внутри судебной системы ежегодно утверждает съезд федеральных судей.
Четвертая власть — власть средств массовой информации (СМИ), прежде всего электронных.
Из СМИ надо выделить коммерческие СМИ (включая рекламные, органы партий и организаций), которые должны функционировать как бизнес и по его законам. Из государственных СМИ рекламу надо убрать полностью. Передать всю четвертую власть только в руки журналистов. А их самих организовать в союзы трех (как и в судах) уровней, избирающие палаты информации для этих уровней.
Число журналистов в каждом союзе твердо регламентировать числом граждан в регионе. В союзах журналисты выбирают кандидатов на высшие посты тайным голосованием и на конкурсной основе (стаж, объем публикаций, журналистское образование и т. д. ).
При этом в интересах обеспечения конкуренции для утверждения должно быть достаточно 10–15% голосов съезда. Финансироваться СМИ должны тоже по установленной Конституцией доле бюджета. По двум каналам. Первый — базисное финансирование. И второй — финансирование реализуется в зависимости от числа слушателей, зрителей, подписчиков.
У граждан должно быть право выбора СМИ за минимальную плату. Должен быть и механизм запрета съездом журналистов того или иного государственного СМИ, и механизм исключения из состава журналистов. Важным фактором контроля общества за системой государственных СМИ должен стать Интернет, который обязательно должен остаться негосударственным, регулируемым всем мировым человеческим сообществом.
3. Фундаментальные проблемы
Эпоха постиндустриального общества выдвинула ряд очень весомых, фундаментальных проблем государственного устройства такого общества.
Об устойчивости Конституции и законодательства. В обществе, где главным является Закон, проблема устойчивости законов — главная. Речь идет об устойчивости в следующих аспектах. Во-первых, устойчивость в течение работы действующего законодательного органа. Во-вторых, об устойчивости при перевыборах законодательного органа.
Думаю, что изменения большинства законов должны требовать 2/3 депутатов действующего парламента. Для очень важных законов должен быть порядок, при котором они вступают в действие только через два-три года после их принятия. Чтобы к ним можно было подготовиться. Должны быть и такие законы, которые ждут нового парламента, и только в случае одобрения их и этим новым парламентом они вступают в силу. И, наконец, должны быть законы, требующие одобрения на всенародном референдуме.
Как сделать новую Конституцию неуязвимой от набегов абреков из Кремля и Белого дома? Ведь в свое время наша экономика оказалась беззащитной перед бравыми младшими научными сотрудниками из экономических институтов. А наша Конституция не имела механизмов защиты от не менее бравых ассистентов юридических факультетов. Конституцию должен одобрить весь народ на референдуме. Любые изменения тоже требуют референдума. Такой референдум должен проводиться не чаще чем раз в пять лет.
Об устойчивости исполнительной власти. Уже несколько месяцев я наблюдаю, как лихорадит весь административный корпус Москвы, насчитывающий тысячи только руководителей. Почему? Да потому, что выяснилось, что никаких гарантий никто в администрации столицы при появлении нового мэра не имеет. Совсем как было в советской Москве, когда первым секретарем горкома стал Б. Н. Ельцин. Впрочем, и во всей системе нашей исполнительной власти гарантий для руководства тоже нет.
В США еще в XIX веке был принят замечательный закон Пэна. По этому закону победивший на выборах президент имел право заменить не более 5% подчиненных (острые на язык США назвали их “добычей” победителя). При этом перечень их должностей был утвержден. Администраторы на других должностях и назначаются, и смещаются по четко оговоренным правилам служебной карьеры. Выборы и новые лидеры на их карьеру не влияют. Только преступление, доказанное судом, может стать причиной увольнения.
Думаю, что что-то подобное остро необходимо и нам. Необходимо жестко установить и процент должностей, и их список, который составит “добычу” нового руководителя. Далее: нужен предел пребывания на должности — 10 лет. После этого или на повышение, или на новый пост в другой системе, или вообще на пенсию. Не только президент, но и все лица в исполнительной власти — от премьер-министра до курьеров — должны иметь предел пребывания на посту в аппарате. Новая система станет важным фактором предотвращения коррупции — ведь все рано или поздно станет известно преемнику.
Проблема сокращения государственного регулирования. Если мы видим явно недостаточную эффективность усилий государства, то неизбежен вывод: зачем вообще пастух, который не справляется со своими обязанностями? Вероятно, надо реализовать идеи старых либералов, первых социалистов и доленинских марксистов об отстранении государства.
Возьмем дискуссию о техосмотре. Почему именно государство должно осуществлять технический осмотр? Или он не нужен вообще. Или его поручают страховщикам для тех, кто хочет иметь дополнительную страховку. В любом случае без полицейского, увеличивающего как минимум расходы государства, а как максимум создающего опасность взяток.
Или курение. Почему мое здоровье должно охранять государство? Это мое личное дело. Если я ем мясо сверх меры — может, и тут государство должно следить за мной? Установила же хрущевская программа КПСС, сколько яиц я должен есть в год. Должны быть кафе и такие, где не курят. И такие — где курят. И с двумя залами. Это дело владельца решать, что ему выбрать А у меня должно остаться право выбирать себе соответствующее кафе.
Или наркотики. Почему и тут заботу о гражданах узурпировало государство? Есть страны, где наркотики разрешены, — и живут без наркодилеров и излавливающих их полицейских.
Государство должно появляться только там, где этого хотят все, а не только большинство, зачастую дезинформированное тем же государством. Государство надо прогонять везде и всюду, где возможно. Это единственный путь и его удешевления, и устранения главной основы коррупции. Конституция должна обеспечить непрерывное вытеснение государства и бюрократии из нашей жизни.
О бизнесе государственных чиновников. Недавно прочел прекрасную статью блестящего Матвея Ганапольского “Депутат, сдающий мигалки”. И как бы я ни был солидарен с гражданским пафосом статьи, в принципе с автором не могу согласиться. Его подход предполагает, что когда-нибудь к нам с других планет приедут чиновники-ангелы и депутаты-ангелы. Они будут и честно создавать законы, и честно исполнять их, и честно судить.
Я в это пришествие ангелов не верю. Не верю и в перспективу теплиц на Земле, где их вырастят. Ведь их от всех родственников надо изолировать — нельзя же вводить запрет на профессии женам и детям из-за поста мужа и отца. Я могу понять французских королей, которые назначали главами правительства монахов: Ришелье, Мазарини. Еще логичнее был старый Китай. Там к высшим постам допускались только евнухи, которых ножом освобождали от самой возможности иметь детей и семью.
А вот советский и гитлеровский опыт показали, что идейно выдержанные бюрократы еще страшнее тех, у кого хоть что-то человеческое осталось. Сознавая все это, я, будучи мэром, предложил узаконить долю чиновника в доходе от решения им проблемы. Я предложил сделать все прозрачным. Выгоду. Долю в ней. Налоги на нее. (В. И. Ленин, кстати, устав бороться за бескорыстность начальников, пришел к такой же идее. )
Это назвали правом на взятки, и Попова дружно заклеймили. Прошло двадцать лет — и что мы сейчас имеем? Взятки стали миллионными. Взяточники образуют сообщества… Мало утешает, что это во всем мире. Я знаю, что в акционерных обществах все акционеры имеют собственность, но участвуют в принятии решений. Решения являются итогом согласования интересов. Почему же и государство не организовать так, чтобы оно выявляло, учитывало и согласовывало реальные интересы, в том числе и материальные? И граждан, и депутатов, и чиновников?
Конечно, это нелегко. Нужна полная прозрачность. Нужно считать и считать. Нужно урезать права крупных “пайщиков” — например, не разрешать никому иметь более 5% всего объема акций и т. д. Все это страшно трудно. Кричать о необходимости кристальной честности легче. А на деле закрывать глаза и на бизнес родственников и на многое другое. Если уж мы признали право на собственность — его надо признать и за всеми в государстве. И реализовать этот подход в новой Конституции.
О равноправии частного сектора. Одно из главных преимуществ постиндустриального строя — сочетание, конвергенция государственного и частного, их сотрудничество и конкуренция.
Но в нашей Конституции нет гарантий для частного. Если все деятели государства не имеют права заниматься бизнесом, то они автоматически превращают государство в служащего только государственного сектора. В итоге у нас нет полноправного среднего и малого бизнеса в экономике. Мала доля частной медицины. Мало частного в телевидении и печати. Мизерной является доля частного образования. По существу, вообще нет независимой частной науки и культуры. Резервы частной инициативы не используются.
Для высшего образования мой сын в своей книге предложил такое решение. Есть государственный комитет по образованию. А под ним два равноправных министерства — государственного образования и частного образования. И такие “пирамиды” везде — от федерального центра до каждого района. В бюджетах ассигнования на образование делятся по двум министерствам. И частное образование не только налоги не платит, но, напротив, получает ресурсы из бюджета.
Если не сделать частный сектор во всех сферах жизни “любимым дитятей” государства — резервы постиндустриализма как строя не будут реализованы. Что и происходит сейчас: уродливый симбиоз “дойной коровы” — частного и вечно голодного сосуна — государственного.
О национальном в государственном устройстве. Национальное многообразие — один из весомых факторов устойчивости страны. Эффективное решение национального вопроса было одной из опор и Российской империи и Советского Союза. В постиндустриальной России была сделана близорукая, соответствующая прежде всего интересам бывшей местной партократии попытка сохранить советскую модель. И сам набор национальных образований. И их границы. Главным в национальной проблеме являются два аспекта: права представителей данной нации и права самой нации.
В условиях отмены всех паспортных ограничений на переезды разрыв интересов и нации в целом и отдельных ее представителей с официально административно выделенной национальной территорией стал исключительно острым. Поэтому назрели радикальные изменения.
Представитель каждой нации в любой части России должен иметь и право, и возможность изучать и национальный язык, и национальную историю, и национальную культуру. Поэтому один день в неделю в школах должен быть выделен для изучения национального. Это относится ко всем — к русским, украинцам, татарам, евреям, немцам или корейцам. Для этого надо создавать территориальные национальные центры — с театрами, кинозалами, спортзалами, учебным комплексам, музеями…
Нация в целом должна избирать по всей Федерации национальные советы. Совокупность представителей национальных советов образует в Москве палату национальностей, третью палату парламента. Палаты национальностей создаются и при всех региональных представительных органах. А вот все административные территориальные национальные образования (автономии) должны быть упразднены в ходе нового территориального деления страны на 30–35 краев (земель).
У нас, на мой взгляд, сложилась позорная ситуация. Для сотен тысяч гастарбайтеров не организовано хотя бы по субботам и воскресеньям бесплатное обучение русскому языку, русской истории и русской культуры. Не налажена и система связи с бывшими гастарбайтерами: бесплатная подписка на русские газеты и журналы, поездки раз в три года в Россию по льготным путевкам и т. д.
О долгосрочности решений и их качестве. Самая трудная, самая фундаментальная проблема новой Конституции — соответствие государственного строя характеристикам современной эпохи.
В практике современной жизни существенно вырос удельный вес решений, которые требуют многих лет для своей реализации. В энергетике — это вопрос об использовании атомных электростанций. В биологии — вопрос о генномодифицированных продуктах. В медицине — о пересадке органов человеческого тела и особенно о генной инженерии. В сельском хозяйстве — вопрос о глобальном потеплении и изменении климата. И т. д. и т. п.
Но проблема не только в долгосрочности. Проблема еще и в качестве, обосновании решений. Все они требуют глубокого научного подхода. Привлечения всех интеллектуальных сил общества. И — что крайне существенно — выбор варианта решения часто требует преодоления текущих интересов и нередко вступает в противоречия с мнением большинства.
Помню первый год работы демократического Моссовета. Надо было выделять деньги на реконструкцию Малого театра. А большинство депутатов возражали, справедливо указывая на беду: многие их избиратели живут в полуподвалах. Было трудно доказать, что судьба Малого театра — это проблема всей русской культуры.
Но такого рода проблемы тогда были исключением. А теперь почти все проблемы стали такими. Они кажутся большинству народа и большинству бизнеса или не первоочередными, или вообще не важными. И только узкий слой общества, его интеллектуальная элита, способен понять, что меры в области климата неотложны, как бы далеки они ни были от представляющихся сейчас более актуальными вопросов. Неизбежен вывод: демократическая, избираемая на четыре-пять лет власть, избираемая голосованием большинства, оказывается не готовой принять вызовы эпохи.
Надо вспомнить, что при капитализме основные проблемы решались не государством, а корпорациями. При государственном социализме долгосрочные проблемы уже стали делом государства — и само государство при всевластии правящей коммунистической бюрократии оказалось готовым к долгосрочному подходу. Отсюда долгосрочные планы и программы. Но их качество из года в год снижалось, так как бюрократия все меньше хотела слушать ученых и считаться с ними.
А сегодня и регулярная сменяемость у власти партий и лидеров, и отстраненность интеллектуальной элиты от власти, и власть голосования большинством создает огромную опасность. Во всем мире ситуация та же, что и у нас. Речь идет о том, что в сам механизм государства надо встроить долговременно функционирующие органы — и законодательные, и исполнительные. А при формировании этих органов решающим должно стать не голосование большинства, а, напротив, позиция элиты общества. В этих структурах главной силой станет интеллигенция. В них деньги перестанут быть главным критерием.
Финансироваться вся эта система должна прежде всего государством с помощью “налога для будущего наших детей и потомков”. Но и частные инвесторы должны получить возможность включиться, освобождаясь в этой части от налога. Только в такой системе могут появиться настоящие “Сколково”, свободные от указаний представителей власти.
* * *
Нетрудно заметить, что новая Конституция создаст в рамках единого государства несколько достаточно устойчивых и достаточно независимых “подсистем”. Система законов. Корпус бизнеса, корпус судей, корпус журналистов, корпус чиновников, корпус интеллектуалов.
В условиях, когда уходит тотальный контроль денег эпохи капитализма и тотальный контроль идеологии эпохи государственного социализма — именно эти “подсистемы” помогут создать в новом государстве и устойчивость, и долгосрочный подход, сохранят демократию.
Сегодня, в День России, я хотел бы подчеркнуть главное: нужна новая Конституция как старт и база всех других перемен.
