Все мы неоднократно видели, телевидение любит смаковать такие кадры, бюджет — это серия внушительных размеров картонных коробок, буквально доверху набитых страницами, испещренными цифрами. Читать не перечитать. В этих цифрах, за каждой из которых стоят деньги или изъятые из экономики за счет налогов, или вкладываемые в экономику, можно утонуть. Но главное — какая политика стоит за налогами и за расходами?
Фактор пандемии
Сначала все-таки некий общий портрет будущего бюджета. В 2021 году прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении с 17,8 млрд руб. в 2020 году до 18,8 млрд руб. в 2021 году (+5,1%). Интересно? Пока не очень?
Тогда зайдем со стороны расходов: в 2021–2023 годах прогнозируется снижение расходов федерального бюджета с 21,1% ВВП в 2020 году до 17,8% ВВП к 2023 году, что официально объясняется увеличением в 2020 году «бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий новой коронавирусной инфекции». Должно стать интереснее.
Названные цифры — одна из главных характеристик будущей бюджетной трехлетки и государственной экономической стратегии в целом. Пик доли расходов в ВВП в 2020 году и дальнейшее снижение этой доли, по версии составителей бюджета, означают, что правительство не предусматривает возможность еще одной волны коронавируса после той, которую мы переживаем прямо сейчас.
С одной стороны, в этом есть логика: появится вакцина, ее начнут массово применять, коронавирусу ничего не останется, кроме как отступить. Но, во-первых, вокруг предлагаемых вакцин уже сломано немало копий в спорах по поводу их ожидаемой эффективности; во-вторых, вирус активно мутирует; в-третьих, будем честными, такой высоты второй, нынешней, волны коронавируса мало кто ожидал, а это предупреждение: не стоит недооценивать третью волну. Правительство, однако, свой выбор сделало.
Его прямо озвучил первый вице-премьер Андрей Белоусов. 11 ноября на форуме «Сильные идеи для нового времени» он заявил: «Федеральный бюджет потратил на борьбу с COVID в этом году 4 трлн рублей». И продолжил: «На следующий год суммарно расходы, связанные с COVID, — 2 трлн рублей». Сумма внушительная, но вдвое меньше, чем в 2020 году. Белоусов объяснил: «Системное влияние коронавируса на экономику продлится до февраля». На прямой вопрос, когда это влияние прекратится, первый вице-премьер, без тени сомнения, ответил: «Я надеюсь, что февраль — март — вот эти месяцы будут переломными, и мы увидим уже такие тенденции, которые нам всем внушат устойчивый оптимизм». Так что день победы над коронавирусом назначен — где-то между 23 февраля и 8 марта 2021 года.
Врачи, правда, той же уверенности не излучают, им бы с нынешней волной совладать.
Профицит не ловится
Если развитие событий в этом году диктовал коронавирус, то стержень будущей бюджетной и в целом экономической политики построен вокруг назначенной победы над ним. Пароль построения: «Консолидация», а если проще — борьба с дефицитом бюджета. Если в этом году он, по оценке Минфина, составит 4,4% ВВП, то в дальнейшем должен неуклонно снижаться — до 2,4% ВВП в 2021 году и до 1% — в 2022–2023 годах. Основными источниками его финансирования в 2021–2023 годах будут государственные заимствования.
Другими словами, Минфин возвращается к излюбленному занятию, хотя до своего идеала все-таки не дотягивается. Даже странно, что команда Антона Силуанова не продавила переход к полностью бездефицитному бюджету в 2023 году. Закрадывается смелая мысль: неужели возобладала здравая точка зрения, что умеренный дефицит бюджета гораздо больше соответствует норме экономической политики и поддержке государством экономики, чем безудержная тяга к профициту?
Так или иначе, но, с одной стороны, бюджет пополнят новые налоги или повышение ставок уже имеющихся: модификация параметров режима налога на добавленный доход (НДД) в нефтяной отрасли, повышение НДПИ на ряд полезных ископаемых и, прежде всего, руды черных и цветных металлов, повышение ставки акциза на табачную продукцию, переход к дополнительному обложению повышенного дохода физлиц, введение НДФЛ с доходов в виде процентов по вкладам и зачисление соответствующих дополнительных доходов в федеральный бюджет, повышение поступлений от налога на прибыль за счет изменений в соглашениях об избежании двойного налогообложения между РФ и другими государствами в рамках деофшоризации экономики. С другой стороны — будут сокращаться расходы.
Бюджетный пьедестал и бюджетная гильотина
К расходам стоит присмотреться внимательно. В конце концов, именно их расклад и приоритеты позволяют характеризовать проводимую экономическую политику. В 2021 году такой приоритет находится без труда, это госрасходы по разделу «Национальная экономика», они вырастут на 17,2%, до 3,32 трлн рублей. Эти расходы впервые за 7 лет превзойдут расходы по разделу «Национальная оборона», которые в свою очередь сократятся почти на 200 млрд рублей.
2021 год в бюджете объявляется годом экономики. Что вполне резонно, в будущем году российской экономике по правительственному прогнозу предписано победить кризис. Так что ее поддержка госрасходами соответствует прогнозу. Но таким будет только один год. Дальше все пойдет привычным путем, «Национальная оборона» вернется на свое второе (после социальных расходов) место.
А вот сокращению подлежат самые разные госрасходы, в том числе и те, которые, казалось бы, от подобной процедуры застрахованы. Радикальное урезание ждет «общегосударственные расходы» — это расходы на содержание органов власти, они сократятся в 2021 году с 3,6 до почти 1,6 трлн рублей, то есть более чем в два раза. Этот вид сокращений ни у кого, кроме чиновников, возражений не вызывает, но то же самое вряд ли можно сказать по поводу сокращения социальных расходов с 5,8 до 5,6 трлн рублей и тем более расходов на здравоохранение — с 1,2 до 1,1 трлн рублей в 2021 году. Но объяснение уже было названо: победа над коронавирусом обосновывает применение бюджетных ножниц.
Некозырные нацпроекты
Внимательный читатель может удивиться: коронавирус коронавирусом, но есть нацпроекты, когда-то мелькавшие на политической авансцене, среди них есть и развитие здравоохранения, тогда почему же на него госрасходы сокращаются?
В новой бюджетной трехлетке они не приоритет. Нацпроекты с авансцены давно сошли. Не они первые…
В 2021–2023 годах бюджетные расходы на здравоохранение снизятся на 3,8%, 4,4% и 2,9%. Стоит специально отметить: сокращение гораздо шире масштабов, которые вызвала бы только победа над коронавирусом. Сокращения затрагивают и такие программы, как лечение сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний.
Пострадает и нацпроект «Экология». В 2021–2023 годах сокращение финансирования составит 14,9%, 14,2% и 7,6%. Больше всего обкорнают программу «Чистый воздух» — расходы на нее снизятся с 20 до 7 млрд рублей.
С нацпроектами «Демография» и «Образование» любопытнее. Оба нацпроекта ждут два года, полные разочарований, в 2021–2022 годах расходы на них будут сокращаться, зато в 2023 году их ждет бурный ренессанс, на «Демографию» после падения на 10,1 и 9,3% расходы увеличатся разом аж на 84,4%. Так что в России нужно жить долго. Примерно то же ждет и «Образование»: после сокращений на 5,4 и 4,4% должен последовать щедрый бюджетный прилив — 54,5%. Учиться никогда не поздно!
Удивляет, не оставляя никаких надежд на хеппи-энд, отношение федерального бюджета к такому, казалось бы, безусловно приоритетному нацпроекту, как «Цифровая экономика». Его ждет довольно жесткая финансовая диета: нацпроект подешевеет на 15,6%, 18,2% и 18,3% в ближайшие три года. Здесь точно есть связь с перестановками в руководстве Министерства цифрового развития.
Риски и страховки
Стоит еще раз подчеркнуть риски ближайшей трехлетки. Она строится на победе над коронавирусом, назначенной на 2021 год, и на вытекающем из победы росте российской экономики. В 2022–2023 годах он должен, как уверяет Минэкономразвития, а вслед за ним и правительство, уверенно превысить 3%. Такой оптимизм многие, включая Счетную палату, оценивают как избыточный. Есть ли у правительства резервы на случай, если выстроенная конструкция зашатается?
Бюджет в лучших минфиновских традициях, несмотря на весь оптимизм, все равно консервативен. В том смысле, что для покрытия дефицита рассматривается использование заимствований, но не обращение к средствам правительственной «кубышки» — Фонда национального благосостояния. Именно он и является для бюджета «кислородной подушкой» (не хочется упоминать искусственную вентиляцию легких). Экстренное обращение к нему возможно только в случае резкого падения нефтяных цен. Значит, еще одна страховка — это продолжение политики ОПЕК+, направленной на ограничение предложения нефти. Россия не должна допустить повторения ситуации начала марта, когда соглашение временно прекратило свое существование, из-за чего случился обвал нефтяных цен, заглянувших даже в отрицательную область.
Бюджет, таким образом, более жизнеспособен, чем лежащий в его основе экономический прогноз. Так, наверное, и должно быть.
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Руслан ГРИНБЕРГ, член-корреспондент РАН, научный руководитель Института экономики РАН:
«В целом фактор пандемии в проекте федерального бюджета на 2021–2023 годы учтен. Другой вопрос — в какой степени. Уже понятно, что доходы от экспорта углеводородов будут не такими высокими, как прежде. На смену профициту бюджета пришел дефицит, а госдолг растет, как во всех нормальных странах. Так что не вижу в этом ничего страшного. За период с января по октябрь 2020-го дефицит российской казны составил 1,8 трлн рублей, и это свидетельство того, что какую-то помощь населению и бизнесу государство оказало. Наверное, кто-то ожидал увидеть в бюджете некие средства, предназначенные для прямой помощи населению. Но есть одна проблема. Российская экономика так устроена, что, несмотря на некий внешний потребительский избыток, на наполненность магазинов товарами, цены постоянно растут. На Западе раздача «вертолетных» денег в большей степени обоснована, поскольку там увеличение денежной массы и повышение потребительского спроса вызывает скачок цен далеко не сразу, а у нас — мгновенно. Я разделяю опасения главы Центробанка Набиуллиной и ее коллег: массовая раздача денег населению, к которой многие призывают, — это очень серьезный риск. Действительно, инфляционные ожидания очень большие, хотя, к счастью, пока еще нет панических закупок: крупу, макароны, сахар не сметают так, как в конце 80-х — начале 90-х. Тогда были пустые полки, которые ввергали людей в состояние отчаяния и безрассудства.
Но государству в любом случае придется проводить политику количественного смягчения, а говоря попросту, — запускать печатный станок. Без этого не поможешь разным секторам экономики, малому бизнесу, социальным группам. Денег просят все. И не надо бояться инфляционного скачка. Весь мировой ВВП оценивается в 65–70 трлн долларов, а денег на поддержку населения и бизнеса в 2020 году страны истратили больше $20 трлн. И это лишь начало, поскольку коронавирус и не думает отступать. Но другого выхода нет: главное, чтобы люди выживали, а для этого приходится печатать деньги».
ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2021 ГОД
Доходы: 18,78 трлн руб.
Расходы: 21,52 трлн руб.
На реализацию нацпроектов: 2,25 трлн руб.
Дефицит: 2,75 трлн руб.(2,4% ВВП).
Рост ВВП: 3,3%.
Прогнозный объем ВВП: 115,53 трлн руб.
Инфляция: 4%
Источник: Минфин
