На новом посту Кудрин продолжил свою войну против суперконсерватизма Минфина и правительства в использовании бюджетного правила, принцип которого в свое время был сформулирован самим Кудриным. Речь идет о самоограничении правительства в госрасходах.
Бюджетное правило заключается в том, что все нефтегазовые госдоходы при цене нефти выше так называемой цены отсечения изымаются из бюджета, а значит, не могут стать расходами. Они поступают в резервные фонды, в условиях исчерпания Резервного фонда — в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Это страховка бюджета от неблагоприятного развития нефтяной конъюнктуры, та самая независимость бюджета от нее, которая, увы, достигается не за счет большей диверсификации российского экспорта и экономики в целом, а «покупается» воздержанием бюджета в условиях роста нефтяных цен.
Составная часть бюджетного правила — покупка валюты за рублевые государственные сверхдоходы от высоких нефтегазовых цен (с государством плательщики налогов и пошлин рассчитываются в рублях), так как средства ФНБ сохраняются в иностранной валюте или в иностранных ценных бумагах.
Главная претензия Счетной палаты состоит не в том, что бюджетное правило должно быть отменено. Кудрин призывает его использовать как один из инструментов экономической политики, то есть не механически, ничего в нем не меняя, а модифицировать в соответствии со складывающейся экономической ситуацией и стоящими задачами.
Цена отсечения, зафиксированная в бюджетном правиле, — $40 за баррель. Летом 2018 года Алексей Кудрин, тогда независимый эксперт и глава ЦСР, призывал поднять ее до $45. Кудрин уверен, что этот шаг при прогнозах сохранения относительно высоких нефтяных цен позволило бы, в частности, «отложить на 6 лет повышение ставки НДС». Но были приняты другие решения.
Кудрин и на посту председателя Счетной палаты призывает учитывать новую ситуацию. А она, например, в том, что если раньше курс рубля был тесно связан с состоянием платежного баланса и ценами на нефть, то теперь появился и крепнет новый фактор — санкции и ожидания их ужесточения. В условиях, когда рубль дешевел при высоких ценах на нефть, напоминает Счетная палата, в 2018 году ЦБ трижды прекращал покупку валюты для Минфина и ФНБ, в конечном счете прекратив ее до конца 2018 года. Манипуляции с покупкой валюты — не что иное, как валютное регулирование, от которого ЦБ официально открещивается.
Другими словами, следствия механического применения бюджетного правила — это курсовая нестабильность с одной стороны и подрыв свободы плавания рубля — с другой. При этом отрыв рубля от цен на нефть в ближайшие три года, скорее всего, сохранится, если не усилится, значит, база для дополнительных факторов, дестабилизирующих валютный рынок, остается в силе.
Минфин уже ответил на критику Счетной палаты, заявив, что негативное ненефтяное воздействие на курс рубля оказывает не само бюджетное правило, а отток капиталов. Но это не означает, что закупки валюты в резервные фонды не усугубляют нестабильность.
Счетная палата идет дальше. Аудиторы считают, что продвижения в решении такой важной задачи из майских указов, как выдвижение России в пятерку крупнейших экономических держав по уровню ВВП, рассчитанному по паритету покупательной способности, не произойдет исходя из условий, заложенных в бюджет, и прежде всего при масштабном снижении цен на нефть (с текущего уровня, превышающего $80 за баррель, до $63,4 в 2019 году, $59,7 в 2020-м и $57,9 — в 2021-м). Темпы роста российской экономики не превысят 2%. Надежда на национальные проекты малообоснованна хотя бы потому, что продвижение к поставленным целям «статистически ненаблюдаемо», то есть цели-то есть, а вот количественно оценить промежуточные степени их реализации невозможно.
Заключение Счетной палаты — это перчатка, брошенная Алексеем Кудриным его коллегам по власти. У них появился упорный, авторитетный и знающий механизмы принятия решения оппонент. Тем интереснее будут предстоящие баталии.
