Этой осенью мы все как-то упустили из виду дату, которая, на мой взгляд, очень важна для новейшей истории страны и для понимания происходящего в региональной политике. Осенью 2003 года, то есть 15 лет назад, был принят знаменитый 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, который в обиходе начали сокращённо называть «Законом о местном самоуправлении».
Не раз доводилось общаться с людьми, причастными к его разработке, и все они ностальгически вспоминали, как объехали полмира, изучая правила жизни немецких, финских, норвежских и прочих коммун. Как слушали выступления на конференциях, встречались с мэрами и депутатами французских городов. Эти люди прочитали и выслушали о системах местного самоуправления больше всех профессоров на кафедрах госуправления в стране!
Одним словом, было сделано все, чтобы государство получило очень продвинутый, демократичный и красивый документ. В основу знаменитого 131-го была положена идея автономного социально-экономического развития поселков, городов и районов. В многочисленных презентациях и пропагандистских сопроводиловках объяснялось, как граждане, выбирая органы самоуправления и требуя их потом к ответу, превращаются в настоящие городские сообщества, становятся подлинным социумом, а не толпой! И никто почему-то не прислушался тогда к старым многоопытным мэрам городов и главам районов, которые прямо говорили, что закон сырой, не для российской суровой политики, и никуда, кроме тупиков, не заведет.
Сейчас, оглядываясь назад и прощаясь с несбыточной мечтой о коммунах в тверской глубинке, констатируем: увы, они оказались правы.
Первым камнем, о который жестко споткнулся закон, было нежелание (а порой банальное неумение) новоиспеченных глав муниципалитетов делиться правами и полномочиями, выстраивая отношения в политическом поле. По стране, как из рога изобилия, посыпались конфликты: мэры областных центров воевали с губернаторами, а частенько одновременно еще и с городскими депутатскими корпусами, главы районов конфликтовал с главами городов. Разграничение полномочий на практике обернулось тем, чем и должно было обернуться в условиях бюджетных дефицитов: одни муниципалитеты пытались сбагрить другим самые затратные, хлопотные, заведомо протестные и невыгодные с имиджевой точки зрения полномочия, в ответ встречая яростное сопротивление. А сколько информационных войн и громких выборных кампаний развернулось в итоге вокруг этих дележек и конфликтов!
В Тверской области таких историй, как, впрочем, и в других субъектах Федерации, были десятки. Самой громкой стал, конечно, сюжет с затяжной войной областной команды под руководством экс-губернатора Зеленина и тверской городской команды под руководством Лебедева. Формально политическую войну проиграл Лебедев, который оказался за решеткой. Разгромлена была и лояльная мэру Дума. Но сейчас-то понятно, что победителей в той войне не оказалось, проиграли все: и в первую очередь, жители области. Вот чем обернулись недоработки в законе!
Из горьких событий были извлечены уроки: переписывать закон, конечно, никто не стал – ошибки теоретиков принялись исправлять на практике. Свободу распоясавшихся муниципалитетов, которые так часто выходили из берегов и являли собой одни сплошные политические риски, начали ограничивать с помощью противовесов – на территориях появилась двуглавая система управления.
Путаница с главами – председателями депутатских корпусов и сити-менеджерами – главами администрации – очень раздражала население. Не говоря о самих политиках: главам, которые жали руки и резали ленточки, не хватало финансов и
реальной власти, а сити-менеджеры не имели полноты власти без лояльных депутатских корпусов. Управляемость в регионах резко повысилась, зато в городах и весях кипели бесконечные конфликты местечковых элит – «головы» воевали друг с другом. Порой это приводило к самым настоящим коллапсам, когда депутатские корпуса открыто саботировали принятие бюджетов, оставляя тем самым территории без региональных субсидий и программ. Комбинации из расставленных одной ветвью власти для другой подножек включали порой очень циничные ходы: срыв отопительного сезона, мусорные коллапсы и внезапные отключения воды для нагнетания протестных настроений. А сколько раз на нашей памяти воюющие «головы» нанимали для троллинга соперника парламентскую оппозицию! Увы, это было поставлено на поток и стало за годы неотъемлемой частью тверского политического пейзажа. Порой элиты заигрывались так, что допускали серьезные выборные просчеты: и в высоких креслах внезапно оказывались кандидаты – «технари», не готовые к власти и не понимающие, что с ней делать. В этих ситуация двуглавость власти вела территории прямиком в пропасть. Так, к слову, в свое время случилось в Кимрах: и с тех пор город никак не может вырулить на чистую политическую и экономическую воду.
В конце концов, стало ясно: далеко с двуглавой системой не уедешь. На наших глазах в Тверской области (но не только в ней) начали потихоньку демонтироваться главные оплоты 131-го закона: администрации городов и городские депутатские корпуса. Именно так регионы разрубают местечковые гордиевы узлы – запущенные конфликты элит, которые не решаются дипломатическими методами, но при этом не дают территориям полноценно развиваться.
Может ли это радовать журналистов, пишущих о политике? Конечно, нет: ведь там, где ликвидируются городские поселения, все полномочия уходят в район и образуются единые округа, как это, например, было в Удомле и Осташкове, сразу прекращается политическая движуха: а именно она является по большому счету главным медиатопливом! Но с точки зрения общественной пользы все просто, понятно и логично: если на территории только одна администрация, один депутатский корпус, и один политический центр тяжести, это гарантия политической тишины – в том числе на выборах. А там, где скучно политикам, растёт экономика!
Вот так, многократно обжегшись о самый прекрасный и умный российский закон, а потом просто адаптировав его к нашим сложным реалиям, мы в итоге получили вертикаль.
Почему так вышло? Ну хотя бы потому, что в прекрасных презентациях к проекту 131-го закона местные элиты вместе с населением бились над коммуналкой и социалкой. В реальности же поселковые, городские и районные элиты, народившиеся из приватизаций девяностых, распродаж имущества и земли, банкротств и криминальных историй, оказались не готовы к великим миссиям, возложенным на них законодателями. От них ждали самоуправления: а получили в итоге самоуправство и растаскивание по оффшорам жилищно-коммунальных платежей.
Поэтому, глядя на центростремительные силы, идущие в том числе и в нашем тверском регионе, на процессы укрупнения территорий, ликвидации мелких администраций, оптимизации чиновничьих аппаратов, вынуждены согласиться: власть поступает логично. И совершенно понятно, почему это вызывает беспокойство, в первую очередь, у местных элит, а не у населения: многие граждане воочию увидели и прочувствовали, что бывает, когда территория теряет управляемость.
Мораль сей басни такова: вся региональная политика могла бы пойти пятнадцать лет назад совсем по другим сценариям, если бы авторы 131-го закона помнили
народную пословицу- не ставь телегу впереди лошади (а «продвинутые» законы, добавлю от себя - впереди еще толком не сформировавшихся местных элит).
