Проект нового Лесного кодекса был подготовлен в недрах Министерства экономического развития и торговли (тогда его возглавлял Герман Греф) и внесен в Госдуму от имени правительства в 2005 году. Он весьма радикально изменял систему управления лесным хозяйством и вызвал много споров. Планировалось, напомним, оставить леса в федеральной собственности, а контроль и надзор за ними распределить между разными уровнями власти, передав львиную долю полномочий субъектам Федерации. Не будем углубляться в анализ документа в целом — остановимся лишь на таком частном вопросе, как пожарный надзор в лесах, который должен был в нашем случае помочь предотвратить расползание огня по столь большим территориям, — если это эффективный надзор, конечно.
Первое чтение состоялось 22 апреля 2005 года. Кодекс прошел в основном голосами “Единой России”. КПРФ и “Родина” голосовали “против”.
Было право высказаться и у регионов. Глава Комитета по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова (“ЕР”) сообщила, что в срок свое официальное мнение прислали лишь 14 (из 89 тогда!!!) субъектов. “Астраханская область: законодательный орган свою позицию не высказал, прислал замечания; Еврейская автономная область: глава исполнительного органа власти прислал свои заключения без высказывания мнения; Вологодская область: глава исполнительной власти прислал отрицательный отзыв; Ивановская область: глава исполнительной власти — положительный отзыв; Ингушетия: глава исполнительного органа власти — положительный; Калужская область: глава исполнительной власти — положительный отзыв; Кемеровская область: глава исполнительной власти — отрицательный отзыв; Законодательное собрание Костромской области — отрицательный отзыв; Республика Марий Эл: глава республики — замечания без оценки; Нижегородская область:
Законодательное собрание — положительный отзыв; Новгородская область: Законодательное собрание — отрицательный отзыв; Пензенская область: глава исполнительного органа власти — без оценки, замечания только; Чечня: законодательный орган власти — положительный отзыв; Ярославская область: глава исполнительного органа власти — отрицательный отзыв”, — зачитала она скорбный список...
Получается, что в великой лесной державе субъекты Федерации не пожелали заявить о своей позиции по одному из основополагающих и касающихся их непосредственно экономических законов? Может, махнули рукой, решив промолчать от греха подальше — ведь все равно сделают так, как захотят. Может, рассчитывали на переговоры с федеральными властями в разных форматах — ведь создали же в Госдуме при подготовке документа к первому чтению рабочую группу для устранения наиболее острых противоречий...
Кодекс в тумане
Когда отстаивавшего законопроект замглавы МЭРТа Андрея Шаронова спрашивали, какой именно федеральный орган будет отвечать за контроль над лесами, он отвечал, что структура правительства определяется указами президента, а не законами. А Лесной кодекс предполагал, что за федеральным центром останется лишь контроль за лесами обороны и безопасности и особо охраняемыми лесными территориями, то есть заповедниками, да еще елками, соснами и березами в тех регионах, где плотность населения превышает среднероссийскую в 15 раз! Таким регионом по решению правительства впоследствии стала Московская область, полыхающая сейчас жарче многих других...
Интересовало некоторых депутатов и то, почему же Лесной кодекс представляет в парламенте не Министерство природных ресурсов — вроде бы леса по его части. Юрий Трутнев пришел в Думу аккурат перед обсуждением многострадального документа во втором, решающем чтении — 1 ноября 2006 года. “Мы работаем вместе с министерством-разработчиком, МЭРТом, — сказал он, — и никаких существенных претензий к документу с нашей стороны нет”...
Третье чтение законопроекта не заставило себя ждать, и 8 ноября 2006 года думское большинство дало ему путевку в жизнь. Г-жа Комарова, рапортуя о проведенной работе, признала: Правовое управление Госдумы считает нужным четче прописать вопросы обеспечения пожарной безопасности в лесах, но профильный комитет решил, что вопросы пожарной безопасности — это не предмет Лесного кодекса.
Совет Федерации с Думой согласился, и президент Путин свой росчерк на документе поставил.
В опубликованном законе “осуществление пожарного надзора” значилось среди прочих функций “органов государственной власти РФ”, то есть федерального центра. Как это понимать — не знал, похоже, никто.
Надзор похоронили в братской могиле
Власти решили, что Лесной кодекс будет вступать в силу поэтапно. И сразу же, едва успев его принять, начали править. Правка эта наложилась на ставшую хронической реорганизацию и перераспределение полномочий между ведомствами: летом 2008 года Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), созданное в 2004 году указом президента Путина, было передано от Минприроды Министерству сельского хозяйства вместе со всеми лесами. За Минприроды остались лишь заповедники и нормотворчество.
А 7 ноября 2008 года Госдума почти без обсуждения приняла в первом чтении законопроект, вносящий изменения в Лесной кодекс. Незначительные, говорили его авторы — та же г-жа Комарова и ее коллеги по фракции “Единая Россия”, Евгений Туголуков и Владимир Горбачев. Надо уточнить, что учреждения ФСИН имеют право осуществлять лесозаготовки и перерабатывать древесину — а то кодекс разрешает это делать лишь предпринимателям...
Но ко второму чтению (оно состоялось в декабре того же года) законопроект неожиданно распух. 32 поправки, подписанные опять же г-жой Комаровой и ее соратником по фракции Александром Фокиным, но написанные, как говорили, в Рослесхозе, увеличили объем текста в несколько раз и касались совсем не только права заключенных валить лес. “Братскими могилами” называют такие законопроекты депутаты. Представляете — вдруг появляется совершенно новый текст, и совершенно на другую тему, чем тот, что принимался в первом чтении!
Правительство очень любит по-тихому хоронить в “братских могилах” всякие тонкости и нюансы — поди докопайся!
В нашей “братской могиле” лежала новая редакция статей Лесного кодекса, разграничивающих полномочия по осуществлению пожарного надзора за лесами. Шум никто не поднял. Вопросов “а как же?” при голосовании во втором и третьем чтениях никто не задавал. Законопроект прошел все инстанции вплоть до президента (уже Медведева) и стал законом.
В результате с 1 января 2010 года за федеральным центром осталось лишь право “устанавливать порядок осуществления пожарного надзора” да еще обязанность этот надзор осуществлять в лесах обороны, безопасности, на особо охраняемых территориях и в густонаселенных субъектах РФ (Московской области, напомним). А пожарный надзор над всеми остальными лесами спустили в регионы — с обещанием перечислять субвенции на эти цели из федерального бюджета. Которые, конечно же, должны использоваться строго целевым образом.
Вы будете смеяться, но правительство утвердило постановление о порядке осуществления пожарного надзора в стране лишь... 3 августа 2010 года, то есть через 7 месяцев после того, как полномочия по осуществлению пожарного надзора отдали губернаторам. Российские леса уже полыхали вовсю и пожары вплотную подползли к деревням и городам, Москва задыхалась от гари и дыма, а премьер, подписавший столь сильно запоздавшее постановление, метался по стране, лично руководя ликвидацией последствий разгула огненной стихии...
Трудно сказать, смогло бы своевременное появление столь важного акта упорядочить наш бардак. Глава лесного отдела “Гринпис” Алексей Ярошенко, например, полагает, что в целом по стране — едва ли. Тем более что денег вместе с полномочиями вниз из центра не спустили: в 2010 году на эти цели выделено на 15% меньше средств, чем в прошлом, да и на дело ли они пошли — большой вопрос. Но, признает г-н Ярошенко, “в тех регионах, где власти не развалили пожарный надзор в лесах и сохранили старые опытные кадры, положительный эффект мог бы быть — постановление достаточно четко прописывает полномочия контролирующих структур и организаций”. В любом случае те чиновники, которым хочется сейчас прикрыть свое бездействие, при обещанном президентом “разборе полетов” не могли бы ссылаться на то, что формально система ответственности за упущения по этой части выстроена лишь сейчас.
Ветеринары займутся пожарами
Итак, с кого впредь спрашивать, если что?
Единого органа не создано — это невозможно, не переписав Лесной кодекс. Госпожнадзор в заповедниках и особо охраняемых территориях возложен на подведомственную Минприроды Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. А госпожнадзор за лесами на землях обороны и безопасности и в тех регионах, где изъяты полномочия по контролю и надзору у региональных властей, достался... Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзору). Она же будет контролировать то, как осуществляют пожарный надзор в лесах на своей территории власти всех прочих субъектов Федерации и арендаторы лесных участков. Эксперты обращают внимание, что за лесами защитных полос, которые зачастую становились причиной больших пожаров, не надзирает никто. Они бесхозные, потому что в Лесном кодексе никак не прописаны.
При чем здесь ветеринары и специалисты по контролю за безопасностью растений? Ни при чем. Но раз уж леса отданы Минсельхозу, у Минсельхоза другой службы в подчинении нет, а создавать новую нет ни желания, ни денег... В последнее время, говорят специалисты, Минсельхоз пытается привлечь к себе профессионалов по лесу, но их крайне мало и погоды сделать они не в состоянии.
Наивно было бы считать, что один центр в его нынешнем состоянии справился бы с надзором лучше регионов. “На территории Московской области, где пожнадзор возложен только на федеральную власть, за последнее время территориальный орган Рослесхоза пережил три реорганизации и считаться работоспособным, конечно, не может”, — напоминает г-н Ярошенко.
Герман Греф стал главой Сбербанка и про пожары не говорит. Юрий Трутнев по-прежнему отвечает за природные ресурсы и природопользование, но тоже на эту тему не высказывается. Наталья Комарова пошла на повышение и стала губернатором Ханты-Мансийского АО. Ее дело теперь сторона. Молчат единороссы, нажимавшие кнопки “за”. Молчит их лидер — председатель правительства Владимир Путин.
Президент, правда, пообещал сделать выводы по итогам очень жаркого лета 2010 года. Законодательные и организационные в том числе. Но и он не обмолвился о недостатках Лесного кодекса, так страшно аукнувшихся несколько лет спустя после его принятия. И о том, что правительство пренебрегало вопросами пожарного надзора и несет за это ответственность. Зато упрекнул “некоторые политические силы” в стремлении “зарабатывать политические очки на критике властей за недостатки в работе по ликвидации природных пожаров”. “Нельзя делать политический пиар на беде, особенно если она от власти в общем-то не зависит”, — сказал он на днях.
Стихия, господа. Опять страшная стихия. А власть — опять ни при чем.
...Робкую надежду на внимание к системным ошибкам в организации пожарной охраны внушает лишь то, что Дмитрий Медведев явно озабочен перспективой повторения подобного кошмара в ближайшем будущем. 9 августа он сказал: “Кто постарше, помнит 1972 год — вот он был реально очень жарким... Если это с такой периодичностью (раз в 40 лет. — “МК”) — это одна ситуация. А если, пардон, будет что-то другое?”