Что говорит Конституция
«Отцы-основатели» Соединенных Штатов довольно четко прописали в Конституции принцип разделения трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Причем положение президента было несколько ущемленным по сравнению с другими органами. Парламент регулировал фактически все сферы жизни страны, за судом всегда оставалось последнее слово, а главе исполнительной власти оставалось только претворять решения Конгресса в жизнь. Несмотря на то что история внесла в практическое применение Конституции некоторые коррективы, ветви власти в США по-прежнему независимы, а зачастую просто вставляют друг другу палки в колеса.
Если взглянуть на текст американской Конституции, то полномочия президента в нем выглядят гораздо скромнее по сравнению с полномочиями Конгресса. Глава исполнительной власти является главнокомандующим армии и флота, имеет право заполнить любые вакансии, которые могут открыться в период между сессиями Сената, а также может помиловать осужденного или отсрочить его приговор. На этом список личных конституционных полномочий президента заканчивается. Все остальное — заключать международные договоры, назначать послов, консулов, судей Верховного суда и других должностных лиц — он может только с согласия и одобрения Сената, то есть не менее двух третей присутствующих сенаторов.
У Конгресса же больше простора для действий. Законодательный орган принимает бюджет, занимает деньги под гарантию государства, объявляет войну, формирует и содержит армию и флот и многое другое. Сохранились в тексте основного закона США и совсем уж архаичные функции Конгресса, например выдача каперских свидетельств и регулирование торговли с племенами индейцев. Президент США, по Конституции, в свою очередь может рекомендовать парламенту рассмотреть свою инициативу, но ничего от него требовать не вправе. Обычно он высказывает свои пожелания в ежегодной «Речи о положении дел нации».
А если завтра война? В таких случаях требуются стремительная реакция и решительные действия, а голосование в Конгрессе обычно не может похвастаться быстротой. «У президента всегда есть 60 дней до получения одобрения военных действий от Конгресса, в течение которых он может самостоятельно принять решение, — уточняет научный сотрудник Центра североамериканских исследований ИМЭМО РАН Александра Борисова. — Другое дело, что по прошествии этих 60 дней он будет обязан либо получить это разрешение, либо отозвать войска. Но если мы говорим не об объявлении войны, а о каких-то военных действиях, которые США обычно называют другими словами, то здесь одобрение конгрессменов может не понадобиться, как это было с ракетным ударом по сирийской авиабазе».
Кулуарные войны
Полномочия американского президента регулирует не только Конституция, но и решения Верховного суда, и акты Конгресса. Поэтому сегодня в руках главы государства сосредоточено больше власти, чем прописано в основном законе. Например, он имеет право наложить вето на решения Конгресса. Но парламент, в свою очередь, может преодолеть президентское решение, если за это проголосуют две трети членов обеих палат. Так произошло в сентябре 2016 года, когда Конгресс преодолел вето Барака Обамы на законопроект, позволяющий родственникам жертв терактов 11 сентября подать в суд на Саудовскую Аравию.
Есть у президента и возможность так называемого «карманного вето». Любое решение Конгресса должно получить подпись президента для того, чтобы стать законом. Иногда глава государства может просто затянуть подписание, чтобы преодолеть его вето текущая сессия Конгресса не успела. Стоит признать, что и законодатели могут использовать такой трюк. Например, старательно продавливаемое Обамой соглашение о Транстихоокеанском партнерстве в итоге не было ратифицировано. Оно прождало голосования в Конгрессе почти год, но так и не дождалось. А затем вступивший в должность Дональд Трамп просто вышел из партнерства.
Поэтому и во внешней политике американский президент нередко применяет возможность заключать исполнительные соглашения. Эти международные договора, которые могут затрагивать как торговые, так и политические вопросы, не нуждаются в одобрении Конгресса. Интересно, что эту лазейку подарил президенту сам парламент в начале XIX века.
Нередки случаи, когда у президента с Конгрессом весьма натянутые отношения. В основном так происходит, когда глава государства и большинство конгрессменов принадлежат к разным партиям. Выборы в палату представителей США проходят через два года после президентских. И обманутые в своих ожиданиях избиратели могут выразить свое неодобрение главе государства, проголосовав за оппозиционную партию. В некоторых странах эту проблему может решить роспуск парламента и назначение новых выборов. Например, так дважды поступал французский президент-социалист Франсуа Миттеран, чтобы было легче проводить реформы с лояльным парламентом. Но у его американского коллеги таких полномочий нет.
Более того, Конгресс сам может сместить президента с должности при помощи процедуры импичмента. За всю историю Соединенных Штатов подобных попыток было три. В 1868 году отправить в отставку пытались Эндрю Джонсона за незаконное увольнение военного министра. В 1998–1999 годах жертвой импичмента чуть было не стал Билл Клинтон за лжесвидетельство и препятствие правосудию. В обоих случаях вотум недоверия так и не набрал необходимых для этого голосов двух третей Сената. В 1974 году после Уотергейтского скандала добровольно покинул свой пост Ричард Никсон, опасаясь стать первым президентом, которому объявят импичмент.
Президенту не указ
Если отношения с Конгрессом не заладились, выходом для президента могут стать исполнительные указы, которые имеют силу закона, но не требуют согласования с парламентариями. Именно этот вариант выбрал Дональд Трамп в первые недели своего правления.
«Президент США может регулировать указами абсолютно все сферы деятельности, — рассказала «МК» старший научный сотрудник сектора внешней и внутренней политики США ИМЭМО РАН Виктория Журавлева. — Но все упирается в финансовые вопросы. Президент может издать указ, но если на его реализацию нужны деньги, то это полностью зависит от Конгресса. Деньги должны быть заложены в бюджет. То есть сейчас Трампу приходится исходить из уже принятого бюджета. Но помимо финансовых ограничений Конгресс всегда очень остро реагирует на любые попытки президента заниматься законотворчеством. Потому что исполнительный указ — это попытка президента выполнять функции Конгресса.
Обычно президенты прибегают к этому инструменту, когда Конгресс не позволяет сделать то, что они хотят. Это было очень характерно для Барака Обамы, потому что республиканцы его постоянно ограничивали и блокировали его начинания. Кроме того, исполнительный указ — это быстрее. Президент, для того чтобы ускорить процесс, сначала издает указ, а потом уже ожидает поддержки со стороны Конгресса, после чего он уже становится полноценным законодательным актом.
Но у исполнительного указа есть ограничения. Их можно отменить другим исполнительным указом, в отличие от законодательного акта, который принимает и отменяет Конгресс. Верховный суд может отменить исполнительный указ, только если ему подадут об этом прошение. Однако случаев отмены указов судом в истории не так много. Через Верховный суд пытались отменить, например, реформу здравоохранения Обамы, но не получилось. Это достаточно сложная и долгая процедура».
Именно исполнительные указы стали ахиллесовой пятой наследия Барака Обамы. Первые дни правления Дональд Трамп начал с отмены практически всех распоряжений предшественника, в частности, касающихся реформы здравоохранения Obamacare. Благо сделать это можно было одним росчерком пера.
Трамп разбушевался
«В начале своего правления Трамп ясно поставил себе задачу в максимально короткие сроки реализовать обещания, которые он давал в ходе избирательной кампании, — подчеркивает Виктория Журавлева. — Ему нужно было сделать это быстро, чтобы продемонстрировать электорату, что он держит свое слово. Кроме того, у него напряженные отношения с истеблишментом, он воспринимается как чуждый элемент. Республиканцы нацелены на жесткое контролирование президента, потому что они не совсем понимают, чего от него можно ожидать. Соответственно, любое его начинание может быть воспринято в штыки, не поддержано Конгрессом и останется лежать там на века. Он это понимал изначально. Поэтому для него основным инструментом стал исполнительный указ».
И действительно, Трамп уже стал абсолютным рекордсменом по числу распоряжений, подписанных за первые сто дней президентства. В общей сложности из-под его руки вышли 28 законов и 30 указов. Но президент стал таким плодовитым автором не от хорошей жизни: Конгресс явно не хочет сотрудничать с ним. Его проект замены реформы здравоохранения Obamacare не получил поддержки законодателей, да и денег на «великую мексиканскую стену» они, похоже, давать не собираются. Тем временем Трамп не сдается и продолжает уверять, что «стена будет построена» и США добьются «рекордных результатов в плане пресечения нелегальной миграции и наркотрафика».
Судебная ветвь власти тоже не сидит сложа руки. Как только президент подписал указ о запрете на въезд в США гражданам семи преимущественно мусульманских стран, суды в нескольких штатах заморозили его действие, а затем их поддержал и апелляционный суд. Еще одно распоряжение президента судьи зарубили 25 апреля. Федеральный судья в Сан-Франциско заблокировал указ, согласно которому «города-убежища», которые укрывают у себя нелегальных мигрантов, должны быть лишены финансирования из бюджета.
Так что, хотя три ветви американской власти создавались, чтобы дополнять и ограничивать друг друга, сейчас их отношения больше походят на войну. И не исключено, что преемник Трампа начнет свое президентство схожим образом — с отмены исполнительных указов предшественника. В таком случае все хрупкое наследие Трампа рассыплется как карточный домик.