— Некоторые исследователи полагают, что борьба с коррупцией — это не про Россию, потому что общество наше феодально-сословное, и то, что на Западе принято считать коррупционными нарушениями, здесь не более чем кормление, своего рода рента, которая связана с полученной от царя должностью.
— «Некоторые исследователи» говорят об этом последние лет 25, а может, и больше. Они, безусловно, правы с точки зрения описания неких особенностей российского общества, постановки диагноза, но при всем при этом в 1991 году страна выбрала другой путь развития. В конце концов, мы продолжаем считать, что у нас есть Конституция и какие ни есть, но выборы, то есть, кто бы что ни говорил, все же у нас тут теплится европейский общегуманитарный вектор развития. Да, мы можем признавать, что в обществе сохранились патерналистско-феодальные элементы восприятия отношений человека и чиновника. Но признавать — не значит с этим мириться.
— Разве в последние годы вектор развития не развернулся в сторону феодализации общества?
— Я с этим не согласна. Наверняка и у вас есть много знакомых, которые внезапно стали заниматься благотворительностью, интересоваться делами ТСЖ и совместными усилиями улучшать жизнь подъезда. Кому-то хочется уютненькое средневековье, где царь тебя если не убьет, то накормит, а кому-то хочется самому решать свои проблемы, помогать другим. Этот вектор невозможно отрицать, низовое гражданское общество в России есть.
— А как сейчас Россия выглядит с точки зрения ситуации с коррупцией в разного рода рейтингах? Есть положительная динамика?
— В наших пресс-релизах мы используем слова «коррупционная стабилизация». Действительно, в середине нулевых годов, после ратификации Конвенции ООН против коррупции (Россия подписала ее в 2003 году, а ратифицировала в 2006-м. — «МК»), были большие надежды, что вот сейчас появится соответствующая нормативная база, и дело пойдет. А потом все как будто застыло по причине, которая для многих очевидна: у нас одно из самых недурных в мире антикоррупционных законодательств, но из рук вон плохо с правоприменением. Наше правоприменение — баснописец Крылов бы обзавидовался, это не то что лебедь, рак и щука — там еще и заяц с барабаном, и обезьяна с бубном. Кто в лес, кто по дрова, где-то законы исполняются, а где-то нет…
И еще есть такая традиция: лето перед выборами — всегда чье-то несчастье, обязательно слетит пара министров, полтора губернатора и еще чуть-чуть чиновников по мелочи, потому что антикоррупционный раж считается отличной электоральной платформой. Но борьба с коррупцией должна быть ежедневной работой, неизбирательной и неизбежной, когда закон один для всех. Подобного и близко пока, увы, нет, и поэтому мы застряли во всех этих индексах приблизительно на одних и тех же местах.
— И что это за места?
— Всегда в нижней трети. Если спросить «не под запись» предпринимателей, учителей, врачей, студентов и их родителей: вам стало легче жить с точки зрения коррупции? Очевидно, что большинство скажет «нет». И у чиновников низового звена, исполнителей, которые погрязли в бесконечном регулировании, ответ, скорее всего, будет «нет».
Эта стагнация в правоприменении, когда почему-то качество работы измеряется количеством принятых документов, создает питательную почву для того, чтобы коррупция даже росла в отдельных новых направлениях.
— Но ведь предвыборные посадки или отставки преподносятся как не связанные с коррупционными делами. Кто сказал, например, что Андрея Бельянинова в июле уволили с поста главы ФТС за коррупцию?
— Да, тут происходят водевильные истории. Они берут свое начало с тоже предвыборного лета 2003 года: словосочетание «оборотни в погонах» вошло в оборот именно тогда, когда шедший во главе избирательного списка правящей партии министр внутренних дел Борис Грызлов торжественно и под камеры арестовывал большую группу правоохранителей. Где все эти люди оказались потом, в чем их обвинили? Это телевизор, да и общество не очень интересовало. Но телевизор показал — и это было изюминкой сезона. А что происходит нынче с губернатором Сахалина Хорошавиным? Коробки денег тоже под камеру, ручка дорогущая, в телевизоре брызжут слюной аналитики… А потом потихонечку как-то все размывается в медийном пространстве. Где-то кто-то сидит. Или не сидит. Общество не в курсе. И с Бельяниновым то же самое: опять камеры оказываются на месте событий чуть ли не раньше прокуроров и следователей, и не надо произносить слово «коррупция», когда ты показываешь должностное лицо рядом с коробками с совершенно не суверенной наличностью…
— У него вроде жена успешно бизнесом занимается.
— У него жена может быть хоть наследницей арабского шейха, но про это же нет в телесюжете! Нам показывают должностное лицо и коробки! В результате — ложечки, как говорят, нашли, осадочек остался.
К сожалению, коррупционная тема постоянно используется в предвыборных целях, в целях межэлитных войн, что вредит реальному делу неимоверно, потому что, когда наступит момент показать настоящее, серьезное расследование и потребуется общественная поддержка, народ зевнет и скажет сакраментальное «не верю!».
Где живут непуганые коррупционеры?
— Правительство на днях внесло в Госдуму законопроект о создании реестра лиц, уволенных с госслужбы в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений. Как вы оцениваете эту инициативу?
— По многим другим составам поражение в правах давно существует: педофилам, скажем, не разрешат работать в школе. Но наше антикоррупционное законодательство устроено так, что самым суровым наказанием за такие нарушения, как конфликт интересов, вранье в декларациях, является увольнение за утрату доверия. Надеюсь, что в будущем появится хотя бы прецедент административного штрафа, потому что человек как-то должен отвечать за свое «ой, я забыл дом, в котором живу!». Подобного рода практики должны пресекаться.
Есть такое понятие — рецидивист. Человек, сознательно соврав однажды, скорее всего, солжет еще раз. Таким действительно нечего больше делать на государственной службе.
Справка «МК»:
«В российском законодательстве под конфликтом интересов понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность»… влияет или может повлиять на «надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение» им своих обязанностей. Причем под личной заинтересованностью понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ)» самим должностным лицом, его близкими родственниками и свойственниками, а также «гражданами или организациями, с которыми должностное лицо или лица, состоящие с ним в близком родстве (свойстве) связаны имущественными или иными близкими отношениями».
— А если коррупционер уходит по собственному желанию? Он в реестр уже не попадет?
- Если машинерия расследования антикоррупционного правонарушения уже закрутилась, по собственному желанию очень редко дают уйти.
Между прочим, мы запрашивали Совет при президенте по противодействию коррупции и Управление президента по вопросам противодействия коррупции, сколько людей и в каких ведомствах было уволено в связи с утратой доверия, но точной информации нам не дали. А с рассмотрением конфликта интересов у них вообще темный лес — братья Гримм такую дремучую чащу и представить себе не могли. Мои студенты в рамках проектной работы проанализировали протоколы заседаний комиссий по урегулированию конфликтов интересов федеральных органов исполнительной власти — там вообще ничего понять невозможно: что рассматривали, что решили, почему не рассматривали…
Но есть и хорошая новость, и это опять к вопросу о векторе: общественные организации научились довольно качественно и быстро конфликт интересов выявлять — и через сайт госзакупок (и не только) обнаруживать должностных лиц с теми или иными бизнесами на стороне.
— То есть вы проверяете собственников компаний, выигравших конкурс, и выявляете их родственные и иные связи с чиновником, отвечающим за организацию конкурса?
— Вы не поверите: в регионах до сих пор есть такие непуганые, которые сами владеют фирмами, сами себе деньги из бюджета организуют! Прокуратура, между прочим, на нашу информацию реагирует, в частных беседах прокуроры даже выражают нам признательность, потому что они не в состоянии все прошерстить и выявить…
Конфликт интересов является сейчас в нашей стране доминантной формой коррупции с точки зрения нанесения ущерба национальным интересам страны — он удваивает, утраивает, а то и умножает на сто бюджеты строительства разных объектов, стоимость всего на свете, потому что каждый чиновник имеет свой кусочек в силу аффилированности. Если бы я была Плохим (Олег Плохой, глава Управления президента по вопросам противодействия коррупции. — «МК»), я бы все свои усилия направила на подготовку кадров по выявлению конфликтов интересов.
— Вы думаете, это только проблема неподготовленности кадров?
— Формулировка закона не идеальна, но с ней вполне можно работать. Видимо, скоро под действие этих ограничений попадут и сотрудники госкорпораций. Есть и проблема выстраивания более четкой и логичной линейки контроля для тех, кого называют «лица, замещающие государственные должности РФ». У них тоже может быть конфликт интересов, и кто его должен разрешать?
— А Управление президента на что?
— Но у этого управления нет даже сайта, и с протоколами рассмотрения дел там ознакомиться невозможно. А ведь в эту категорию должностных лиц входят и судьи, и депутаты, и министры, и губернаторы, и мэры…
— Применительно к министрам есть комиссия правительства — была же история с министром сельского хозяйства Ткачевым, чьи родственники владеют сельхозкомпаниями; в правительстве рассмотрели дело и сказали, что конфликта интересов нет.
Это все пока на уровне самодеятельности: как закон поняли, так и применили. Самое главное — кем у нас укомплектованы эти самые антикоррупционные комиссии разного уровня. В них в основном сидят сотрудники отделов кадров, которых никто особо не учил. А антикоррупция — это такая же профессия, как тракторист или журналист. Здесь надо иметь определенные знания — и юридические, и экономические, и финансовые, и многие другие.
Откуда у жены Петрова «Ламборджини»?
— С 2012 года должностные лица обязаны декларировать и крупные покупки, если их сумма в целом превышает трехлетний доход семьи. Но декларации о расходах не публикуются, и работает ли нововведение — непонятно.
— Что касается декларирования вообще — первые годы был просто цирковой аттракцион, там не только дома — жен забывали. Не было и единых требований к опубликованию и сохранению предыдущих деклараций. Сейчас требования унифицированы, декларации за прошлые годы сохраняются, и их можно сравнивать, формат, в котором они размещаются, более удобный и читаемый. И меньше стало вранья.
Но при всем при этом продолжают оставаться люди, которые не понимают, зачем это нужно. У них вообще нет никакого жилья — наверное, они живут в картонных коробках на пустыре. Есть те, кто очевидно фиктивно разводится, — и это явление принимает все более массовый характер. К тому же до сих пор совершенно непонятен алгоритм проверки деклараций. Пока не ткнешь палкой в муравейник, пока журналисты не напишут, общественные организации не обратят внимание — такое впечатление, что вообще никто не проверяет даже самые диковинные документы.
Что же касается крупных покупок — было полтора случая, когда люди получали санкции за превышение расходов над доходами…
— Я что-то ни одного не помню.
- На Дальнем Востоке одна государственная служащая невысокого уровня попалась и еще кто-то. Но как они все это проверяют — никто не знает. Очень неоднозначная норма. И понятно почему: требование о декларировании расходов в такой формулировке появилось лишь для того, чтобы увильнуть от принятия нормы, похожей на статью 20 Конвенции ООН (Россия ратифицировала Конвенцию с изъятиями, в их числе — статья 20. — «МК»).
Там написано просто: если есть у должностного лица собственность или имущество, происхождение которых он не может разумным образом обосновать, за это положено наказание — увольнение, конфискация или даже уголовная ответственность. Если бы мы пошли по этому пути, все было бы более очевидно. Спрашиваем Сидорова: откуда дом? Он кладет на стол дарственную от бабушки. Верим мы, не верим, но бумага есть. Или жена Петрова рассекает на «Ламборджини», он — бумажку на стол: доходы от акций… О′кей, принято. А не можешь объяснить — извините, наступает торжество верховенства закона. А с этими трехлетними накоплениями домохозяйств непонятно что делать. Допустим, «Ламборджини» жены Петрова стоит ровно три годовых дохода семьи. Формально все в порядке, и даже декларированию эта покупка не подлежит, но на что Петровы питались все это время, скажите?..
— А как в других странах это контролируется?
— Не везде, но во всех странах, с которых стоит брать пример, применительно к публичным людям действует вышеназванное правило: если есть собственность, к которой есть вопросы, — обоснуй.
А теперь — самое главное. Почему при всей неприятности процедуры декларирования на Западе и Юго-Востоке, в странах вроде Южной Кореи, люди относятся к этому значительно спокойнее? Всю отечественную антикоррупционную конструкцию мы выстроили на основе Конвенции ООН против коррупции и других аналогичных документов.
Там же везде речь идет о public officials (публичных должностных лицах), то есть лицах, которые по определению служат только и исключительно обществу и ему подотчетны. А мы применили эти нормы и требования к государственным служащим, которые служат государству, а нам лишь в лучшем случае оказывают услуги. И не видят ни малейшей причины публично перед нами в чем-то отчитываться. Так что одни не декларируют, а другие не проверяют как следует не потому, что они все стопроцентные злодеи. Просто многие из них искренне считают, что они нам ничего не должны. Я очень часто слышу: «Почему я обязан это показывать? Это вторжение в личную жизнь!» Но если не хочешь, чтобы вторгались, — не ходи на госслужбу или в политику. А если взялся управлять хотя бы одной бюджетной копейкой, то мы имеем право знать про тебя всё.
— Но у нас и госкомпании вроде как не госкомпании! Вот свежий пример с «Роснефтью»: она считает, что госкомпанией не является, потому что формально учреждена не государством. Как тут отделить частное от общественного?
— Мы очень долго будем расхлебывать последствия и поспешно проведенной приватизации, и крайне жестоко проведенной реприватизации. Огород нагородили изрядный. Госкорпорации вообще учреждены по Закону о некоммерческих организациях — как, например и мы… Конечно, этого не должно было быть, и надо очень серьезно ставить вопрос о том, что и государственные средства, и государственные интересы должны обслуживаться гораздо более строгой юридической и корпоративной дисциплиной, а самое главное — дисциплиной в части прозрачности.
Иногда головой понимаешь, что для благих целей придумали какую-то конструкцию. Но поскольку она вся такая закрытая, непонятная — к ней тут же притягиваются упыри. И так раз за разом. Нельзя решать такие вещи авралом и исходя исключительно из сиюминутной целесообразности. Но у нас нет долгосрочного стратегического планирования вообще и в антикоррупционной деятельности в частности. Успехи в этой области ведь не случаются за ночь. Все очень любят поминать Ли Кван Ю (премьер-министр Сингапура в 1959–1990 годах. — «МК»). Но он планировал реформы в начале 60-х, а первые устойчивые результаты получил в 80-х, через два с лишним десятка лет…
Почему заметать следы коррупции все труднее?
— Еще один вопрос — эффективность антикоррупционной работы. Вот вы нашли у Бельянинова незадекларированный дом, написали об этом — и что?
— У общественных организаций в России по Конституции нет права надевать на людей наручники и волочь их в Лефортово. Максимум, что мы можем сделать, — это как следует все задокументировать и направить обращение в прокуратуру, СК или куда еще.
— По Бельянинову вы тоже отправляли?
— Разумеется! Мы спрашивали, как так вышло, проверяли его декларацию вообще или нет. После запроса мячик на их стороне, и они могут его выкинуть — а могут и взять в игру. Иногда отвечают, даже какие-то действия предпринимают. Тут очень большая разница между регионами: в Калининграде, к примеру, прокуратура реагирует, а где-то вообще плевать хотели.
Для нас сам по себе отдельный казус Бельянинова не очень важен, хотя история красивая — важно накопление в общественном сознании понимания того, что методами гражданского антикоррупционного контроля что-то можно делать. В последнее время люди все чаще просят: «Научите нас! Мы тоже хотим сами искать, находить, проверять…».
После публикации панамского досье мы проводили в мае семинар, где учили работать с этими файлами, — пришли очень разные люди, от 17-летнего школьника до доктора наук, от трогательных тетушек, которые не умеют на компьютере работать, но готовы чай разливать, до бывших правоохранителей. Записалось 300 человек, но больше 70 зал не вместил…
— Недавно был спор между теми, кто считал, что первый вице-премьер Игорь Шувалов должен был задекларировать частный самолет, которым активно пользуется, а другие говорили, что не должен, потому что переписал этот самолет на взрослого сына. Вы на чьей стороне?
— Я считаю, что человек, который хочет, чтобы к нему не приставали с вопросами и который не хочет оправдываться каждый месяц, должен раз и навсегда задекларировать всё и на себя, пережить один раз обвинения в том, что ты такой адски богатый, ответить на неудобные вопросы и закрыть эту тему. А превращение собственной жизни в этико-правовую «Санта-Барбару» с бесконечным количеством серий — это как рубить кошке хвост по кусочкам. Только одно перепрятал — надо бежать другое прятать…
По-моему, это должно быть как минимум утомительно.
— Но именно такой путь выбирают многие.
— Не от большого ума, как по мне. Коррупция всегда оставляет следы либо в виде денег, либо в виде недвижимости. Если сегодня найти технологически невозможно, значит, найдут завтра. Кто мог подумать несколько лет назад, что появятся все эти базы данных? А когда синхронизируют антиотмывочные системы с декларационными — вообще все будет находиться влегкую.
— А скоро синхронизируют?
- Готова поспорить, что это произойдет на международном уровне в ближайшие пять лет.
— Говорят, что запрет на владение зарубежными активами и счетами для ряда категорий граждан имеет антикоррупционный смысл: деньги возвращаются в Россию, и тут их легче контролировать… Вы согласны с этим?
— И да, и нет. Минимальный антикоррупционный смысл есть: действительно, можно теперь все здесь контролировать и проверять. С другой стороны, есть и смысл политический, потому что надо еще и найти спрятанные деньги раньше, чем их найдут сторонние спецслужбы, не дать поймать наших жуликов кому-нибудь, кто может начать заниматься любым видом, так скажем, давления: в эпоху суверенного огораживания такое было бы неприлично.
И наконец, это безусловная возможность пополнить наш скудеющий бюджет.
— Россия состоит в нескольких антикоррупционных организациях. Как у нас в условиях этого суверенного огораживания строится сотрудничество с ними?
— Несмотря на все санкции и контрсанкции, на всю эту бессмысленную и беспощадную паранойю, Россия вполне сносно провела конференцию стран-участников Конвенции ООН в борьбе против коррупции в сентябре прошлого года в Петербурге. Хотя прорывного сдвига не происходит, но сотрудничество идет, подписанные документы реализуются в срок, мы не вышли ни из ГРЕКО, ни из ФАТФ. Единственное — мы не вступили в ОЭСР, к чему активно готовились, тут действительно процесс заморозился.
И огораживание огораживанием — а вот до панамского досье года три профильные специалисты безрезультатно умоляли Россию присоединиться к системе международного обмена налоговой информацией. Но не успели на этом досье чернила просохнуть — присоединились со скоростью свиста! Ровно потому, о чем я уже говорила: мы хотим знать все сами раньше, чем это узнают остальные.
Справка «МК»:
«ФАТФ — межправительственная организация, вырабатывает мировые стандарты в сфере борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, и оценивает национальные системы стран мира на предмет соответствия этим стандартам. Россия вступила в ФАТФ в 2003 году, сотрудничество с ней осуществляет Росфинмониторинг.
ГРЕКО — международная организация, создана Советом Европы в 1999 году. Устанавливает антикоррупционные стандарты деятельности государств и выявляет недостатки национальных антикоррупционных законодательств и практик. Россия вступила в ГРЕКО в 2007 году, за сотрудничество отвечает Минюст.
ОЭСР — межгосударственная организация экономически развитых стран мира, в которую входят сейчас 35 стран. Россия несколько лет готовилась к вступлению в ОЭСР и по линии прокуратуры сотрудничает с Рабочей группой ОЭСР по борьбе с коррупцией».
— А что это означает на практике для наших коррупционеров?
— На практике это означает, что если в 2018 году система в полную мощь заработает, то к этому времени им желательно бы сделать так, чтобы их собственность за рубежом по стоимости хоть как-то билась с налогами, уплаченными здесь… Понимаете, всем хочется быстрых успехов, но реальное противодействие коррупции — это игра вдолгую. Другое дело, что система сейчас заточена на отрицательную селекцию во власти и на ценностное двоемыслие. Никто ведь не против борьбы с коррупцией — те же слова, что я говорю, скажет любой чиновник или политик. А потом где-нибудь в ресторане Москвы или ближнего Подмосковья вы случайно услышите, как за соседним столиком они опять делят какой-то откат. Двойная мораль, двойная жизнь…
Мы нечто подобное уже проходили, правда? И стрелка часов истории провернулась-то с тех пор лишь на четверть века, а многие про это напрочь забыли. А зря.