Косметический ремонт ЦИКа
Чтобы ответить на этот вопрос, для начала разберем подробнее, что же произошло с Центризбиркомом.
Из 15 членов предыдущего состава в комиссии осталось только 6 человек. Вместо Владимира Чурова, имя которого стало почти синонимом фальсификаций, председателем была назначена экс-уполномоченная по правам человека Элла Памфилова; в новый состав ЦИКа не вошли ни секретарь Николай Конкин, ни заместители председателя Станислав Вавилов и Леонид Ивлев. С последним, по словам Владимира Чурова, они «девять лет работали в абсолютном единомыслии».
Кстати, решение о назначении второго заместителя не раз подвергалось критике: например, еще в 2008 году экс-член ЦИК Елена Дубровина отмечала, что по федеральному закону можно выбирать только одного заместителя (п. 7 ст. 21 №67 — ФЗ). «В законе написано, что председатель, заместитель — без слова «один» — и секретарь выбираются тайным голосованием», — незадолго до отставки Владимир Чуров изложил свою трактовку законодательства, добавив, что пост появился «по предложению Администрации Президента». Однако новая комиссия выбрала только одного зампреда.
Чем же помимо состава ЦИК Памфиловой отличается от ЦИКа Чурова?
На волне общественного недовольства фальсификациями на прошлых думских выборах, широко разошлось высказывание Владимира Чурова о том, что «в интернете много билеберды насчет нарушений». Некоторые наблюдательские организации он, по собственному выражению, предпочитал «не поминать в суе». Чуров подчеркивал, что по закону наблюдателями могут быть только журналисты и представители партий, но никак не общественные организации (такие наблюдатели действительно, как правило, получают направления от партий или от СМИ). В 2014 году управление информации ЦИК даже распространило призыв к региональным избиркомам не допускать на участки представителей НКО — иностранных агентов.
Элла Памфилова, напротив, взяла курс на взаимодействие с общественными наблюдателями и даже назвала их «союзниками по обеспечению выборов». «Изменилась публичная риторика, — отмечает сопредседатель Совета движения в защиту прав избирателей «Голос» Григорий Мельконьянц. — Раньше было полное отрицание проблем, теперь ЦИК показывает стремление их решать».
Несколько шагов на пути к решению острых вопросов уже сделано. Создана экспертная рабочая группа при ЦИК, в ее состав вошли и общественные наблюдатели. Вместе с членами комиссии группа готовит памятки ко дню голосования для полицейских, журналистов, наблюдателей и членов комиссий. «Наша задача — предотвратить потенциально конфликтные ситуации, которые могут возникнуть на избирательном участке — говорит Григорий Мельконьянц. — Некоторые нормы в законе прописаны сыро, нужно разъяснить позицию ЦИКа по ним».
Так, будет решен спорный вопрос о фото и видео съемке на избирательном участке. По закону наблюдатель может фотографировать и снимать на видео только с того места, которое определил председатель комиссии. «Но не всегда с этого места видно все, — рассуждает Мельконьянц. — Допустим, происходит вброс, может ли наблюдатель подойти поближе, чтобы снять видео? Или он тем самым нарушит закон?».
Дополнительное пояснение будет дано и для новой нормы о том, что наблюдателя можно удалять с избирательного участка только по решению суда. Наблюдателя нельзя принудительно доставить в суд, потому что это будет «удалением», но и суд выехать на избирательный участок тоже не может. «Пока обсуждается вариант, что эту норму нужно трактовать как мораторий на удаление», — говорит Мельконьянц.
Еще одно предложение наблюдателей, которое ЦИК взял на заметку — плакаты с пошаговой инструкцией для подсчета голосов и заполнения протоколов на избирательных участках. «Иногда нарушается порядок процедур, по опыту члены избирательной комиссии могут закрываться в других комнатах для подсчета голосов, -отмечает эксперт. — В случае таких нарушений наблюдателю проще апеллировать к плакату, который перед глазами, чем к норме закона, которую можно трактовать по-разному».
Кроме того, Элла Памфилова обратила внимание на зависимость избиркомов от региональных администраций. После критики, высказанной новой главой ЦИК в отставку ушли председатель Санкт – Петербургского избиркома и глава избирательной комиссии Московской области. Заявление об освобождении от должности подала и глава избирательной комиссии Челябинской области, официальная причина – по состоянию здоровья. Памфилова не исключила и дальнейших отставок.
Однако эксперт по выборам, председатель Межрегионального объединения избирателей Андрей Бузин характеризует перемены в ЦИКе как «косметические» и направленные улучшение имиджа гос. органа. «Памфилова действует достаточно прогрессивно, но ЦИК, несмотря на перестановки, по-прежнему консервативен, и по составу, и по действиям», — отмечает эксперт. По его мнению, остается нерешенной проблема зависимости выборов в целом, и избирательных комиссий в частности от исполнительной власти.
По оценкам экспертов «Голоса» высокий уровень потенциальной административной зависимости сейчас имеет почти половина территориальных избирательных комиссий. Решит ли ЦИК проблему слияния избиркомов с исполнительной властью, ведь даже в законе прописано, что половину членов нижестоящих комиссий назначает администрация? «Элла Александровна на посту омбудсмена столкнулась с похожей проблемой при назначении региональных уполномоченных, поэтому были внесены законодательные изменения (раньше каждый регион назначал уполномоченных по правам человека исходя из собственных соображений, с 2015 года право координации получил федеральный омбудсмен, — авт.), — говорит Григорий Мельконьянц. — Возможно, будут приняты новые законы, для изменения принципа формирования избирательных комиссий, чтобы была возможность назначать туда независимых людей». Но до выборов в Госдуму этого точно не произойдет – слишком мало осталось времени.
Законные проблемы
ЦИК — лишь капля в море проблем избирательной системы. За последние 10 лет законодательство о выборах сильно изменилось.
Во-первых, в 2009 году был отменен избирательный залог — теперь большинство кандидатов должны собирать подписи.
Выборы в Госдуму проходят по смешанной системе: половина кандидатов выбирается по спискам, половина — по одномандатным округам. Формально в выборах могут участвовать все партии, однако «льготу» — выдвижение своих списков и одномандатников без сбора подписей — имеют лишь 14 партий из 77 зарегистрированных в Минюсте. Сбор подписей — процедура дорогостоящая. Кандидату-одномандатнику, который не заручился поддержкой одной из «льготных» партий, нужно получить 3% автографов избирателей. Например, в Центральном округе Москвы это 15 тысяч подписей. Если платить сборщикам по 100 рублей за подпись, то еще до основного этапа кампании избирательному штабу придется потратить около 1,5 миллиона рублей — плюс другие орграсходы.
Эксперты отмечают, что в последнее время бизнес опасается финансировать избирательные кампании оппозиции, тогда как партиям, набравшим 3%, выделяются средства из бюджета, и они тратят деньги уже непосредственно на кампанию, а не на процедуру, которая даже не дает гарантии регистрации. Так, на региональных выборах в прошлом году по подписям не было зарегистрировано больше 50% списков партий. И, как показала громкая кампания Демкоалиции, подписи могут выбраковывать даже по самым абсурдным основаниям: в базе УФМС, по которой Новосибирский избирком проверял автографы, женщина была записана как «Дарья Тимурович», но ошибку так никто и не признал.
Решить проблему массового отказа в регистрации могло бы возвращение страховочной меры для регистрации — избирательного залога. За это не раз выступал Совет по правам человека. Однако пока никаких изменений не произошло.
Во-вторых, в 2005 году был введен запрет на избирательные блоки, а чуть позже — и запрет партиям включать в свои списки представителей других партий.
В 2003 году члены партии СПС на выборах в Мосгордуму баллотировались по спискам «Яблока», в региональный парламент прошло несколько кандидатов. Когда же вопрос об объединении оппозиции встал перед выборами в Госдуму в этом году, оказалось, что это технически невозможно. Для объединения списков политикам нужно было выйти из свой партии, что фактически означало бы ее распад. Неудивительно, что на этот шаг никто из представителей оппозиционных партий не решился.
Можно ли при таких нормах говорить о равных условиях конкуренции и высоком качестве демократических процедур — большой вопрос.
Практические изъяны
Некоторые изъяны избирательной системы хорошо заметны на практике. Уже сейчас во многих регионах зафиксированы типичные нарушения при ведении избирательной кампании.
Так, у одного из кандидатов в депутаты Госдумы вызвала вопросы публикация информации о праймериз в окружных газетах административных округов Москвы. Он направил запрос о принятии мер реагирования премьер-министру Дмитрию Медведеву. Вопросы у кандидата вызвало то, что в газетах, выпускающихся на бюджетные деньги (общий тираж более 4 миллионов экземпляров), постоянно публикуется реклама кандидатов от одной партии — о кандидатах от других партий там не говорится.
«Грань между информированием и агитацией очень тонка. Если строго подходить к понятию агитации, то агитацией считается прямой призыв «голосуйте за!», — отмечает Андрей Бузин. — Но ведь информация о кандидате в положительном ключе, тем более в таком объеме, тоже влияет на волеизъявление граждан».
На сайте Общественной палаты был размещен призыв ее секретаря голосовать на праймериз. Движение наблюдателей считает, что это прямое нарушение Кодекса этики ОП, по которому ее члены не должны допускать публичной поддержки политических партий.
Во время праймериз в Челябинской области в Сеть попала аудиозапись, сделанная одним из участников совещания, на котором чиновники и партийные функционеры инструктируют глав районов, как обеспечить победу кандидатов, поддержанных губернатором.
В Ульяновске несколько рекламных кампаний отказали одной из партий в печати баннеров с лозунгом «Пора менять власть!», также было похищено несколько рекламных щитов с надписью «Хватит врать и воровать!». Из Ульяновской области поступают и сообщения о том, что из бюджета выделены деньги на бесплатные экскурсии по области для социально незащищенных слоев. Опасение вызывает то, что срок действия «бесплатных» экскурсий завершается за два дня до выборов. Старожилы вспоминают, что перед прошлогодними выборами на подобных экскурсиях раздавали агитационные листовки партии власти, а завершались туры встречей с кандидатом.
Андрей Бузин отмечает, что подобные нарушения есть везде, но сигналы поступают в основном от регионов, где развито движение наблюдателей и много людей с активной гражданской позицией.
Вывод у этой истории простой. Произошли позитивные для избирательной системы изменения в Центризбиркоме. Но до идеала еще далеко. Как далеко и до реализации на практике пяти принципов — недопустимости «политической коррупции», обеспечения объективности волеизъявления граждан, высокого качества демократических процедур, приоритета доверия к выборам над процентными показателями и равных условий для политической конкуренции, — наличие «законных» проблем и практических изъянов тому доказательство.
Будут ли выборы честными? Скорее всего, фальсификаций будет меньше, и голоса считать будут точнее. Но, чтобы выборы стали свободными, надо освободить их от вмешательства исполнительной власти.