4 законопроекта лежат на Охотном Ряду более 20 лет (были внесены в 1994–1995 годах). 16 законопроектов — 17 и более лет (внесены в 1995–1999 годах).
8 дожидаются приговора с третьего созыва (1999–2003), 34 — с четвертого созыва (2003–2007), 105 — с пятого созыва (2007–2011).
Те, что родом из «лихих 90-х», — настоящие памятники эпохи и нерешенным до сих пор проблемам.
Отправить их в утиль у депутатов рука не поднимается. Вот, например, принятый в первом чтении в 1999 году оппозиционной тогда президенту (Ельцину) и много, как считали в Кремле, возомнившей о себе Думой законопроект о внесении изменений в Конституцию: он предлагает дополнить перечень полномочий парламента правом создавать комиссии для проведения парламентских расследований, а явку в комиссию и представление ей документов объявляет «обязательными». Три раза (в 2005 году, в 2013 году и в 2014 году), когда парламент был уже совсем не оппозиционным президенту (Путину), профильный Комитет по конституционному законодательству готовил заключения с предложением отклонить этот законопроект и забыть о героическом периоде в истории Госдумы навсегда. Вот, мол, принят же был в 2005 году закон «О парламентском расследовании» и зачем, мол, теперь та поправка… (Закон действительно был принят. Он делает расследование фактически невозможным без согласия высшей власти, а она последний раз согласие давала в 2009 году — после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС.)
Еще один монумент — внесенный Борисом Ельциным законопроект «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов»: он не добрался и до первого чтения. Между прочим, в начале этого созыва участники разных экспертных советов в Госдуме говаривали о том, что надо, позарез надо прописать детально законом процедуру рассмотрения законопроектов, потому что сейчас ее нарушение — всего лишь нарушение думского регламента, который что дышло, его требования могут быть в одночасье отменены простым большинством в зале заседаний, и в суде не оспоришь. Если бы такой закон сейчас был, «протаскивать» свои затеи через парламент и Кремлю, и правительству было бы труднее, а об окончательном содержании «антитеррористического пакета» общество узнало бы не в день голосования сразу во втором и третьем чтениях в Госдуме, а заранее.
В последнее время про «закон о порядке принятия законов» на Охотном Ряду опять молчат. И правда, зачем в доме повешенного, да о веревке?
Но и среди более поздних есть законопроекты, которые «убить» как-то… неудобно.
Перед парламентскими выборами в 2003 году в первом чтении был принят один такой — под названием «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации», внесенный единороссами. В 2009–2011 годах документ подготовили ко второму чтению в Комитете по вопросам семьи, женщин и детей во главе с Еленой Мизулиной, но оно так и не состоялось. Камнем преткновения стало предложение установить гендерные квоты при составлении партийных списков на выборах и соблюдение гендерного равновесия при назначении на высшие государственные должности.
В шестом созыве эту скользкую тему никто не поднимал. Сейчас в Госдуме 63 депутата из 450 — женщины. В прошлом созыве их было 64.
Кстати, считать лежащие даже по многу лет в думском портфеле законопроекты обреченными все же не стоит. «Иногда они возвращаются», как в одноименном фильме ужасов: внесенный в мае 2009 года за подписями группы депутатов из разных фракций проект, который предлагал дополнить Уголовный кодекс новым составом, карающим за «посягательство на историческую память в отношении событий, имевших место в период Второй мировой войны», тихо ждал своего часа 5 лет и весной 2014-го, в разгар «борьбы с фашизмом» на Украине, дождался. Достали, пыль сдули и приняли. Людей уже привлекают.
КОГДА МОЛЧАНИЕ — СМЕРТЬ
Бывает, законопроекты сознательно убирают в долгий ящик — так случается с теми, что написаны по актуальному поводу, но быть приняты не могут или по причине затратности, или по политическим мотивам. Надежда контролирующих законодательный процесс сил тут на то, что время пройдет, люди привыкнут к тому, что раньше казалось неприемлемым и нуждающимся в исправлении, и можно будет их тихо отклонить — никто и не заметит.
В 4-м созыве целых 7 субъектов РФ, от Томской и Ярославской областей до Карачаево-Черкесии и Калмыкии, прислали похожие, как близнецы, законопроекты — они предлагали передать на федеральный уровень расходы по оказанию социальной поддержки жертвам сталинских репрессий (вступивший в силу в 2005 году закон о монетизации сделал эту категорию граждан региональными льготниками). Еще две аналогичные инициативы поступили в пятом созыве — из Архангельской и Курской областей. Ни одна из них содержательно не рассмотрена до сих пор. В шестом созыве эту тему регионы уже не поднимали…
Да, самый надежный способ «закопать» неудобный законопроект — это молчать о нем. А в ответ на вопрос «почему лежит?» лишь пожимать плечами. Почему до сих пор не добрался до второго чтения и лежит без движения с декабря 2013 года правительственный законопроект, призванный исполнить решения Конституционного суда, который потребовал смягчить ряд требований закона «О собраниях, митингах, демонстрациях…»?
Улыбаемся. Пожимаем плечами. О чем тут говорить, если с весны 2012 года диктуемая Кремлем законодательная мода — это закручивание гаек, и законопроект, как говорят эксперты, «совсем не в тренде»…
Был тихо «закопан» и внесенный в январе 2016 года депутатами из ЛДПР законопроект, предлагающий отказаться от выплаты зарплаты и сохранение полного социального пакета до 4 декабря 2016 года тем депутатам нынешнего созыва, кто не переизберется в Думу или любой другой законодательный выборный орган. Доберись эта инициатива до публичного обсуждения в комитете или зале заседаний — внимание беднеющего населения, болезненно реагирующего на «депутатские льготы», ей было бы обеспечено. А так… Ну, не успели. Осенью поезд уйдет, «золотой парашют» сможет получить даже ставший депутатом в день последнего пленарного заседания 24 июня справоросс Данил Иванов, и законопроект можно будет спокойно отклонить.
Надежду на жизнь «закопанным», но не утратившим актуальность инициативам дает частое напоминание о них обществу. Еще в 2008 году группа единороссов, справоросс Татьяна Москалькова (сейчас — уполномоченный по правам человека) и коммунист Александр Куликов предложили изменить порядок зачета срока нахождения под стражей при определении наказания. Вместо действующего правила «один день нахождения под стражей равен одному дню лишения свободы» вне зависимости от того, приговорил ли суд к обычной колонии, колонии строгого режима или колонии-поселению и ждал ли суда обвиняемый дома или в СИЗО, один день в СИЗО считать равным одному дню в тюрьме или колонии строгого режима, полутора дням в колонии общего режима и двум дням в колонии-поселении. Первого чтения законопроект дождался через 7 лет — как говорили в Думе, «наверху не хотели, чтобы Ходорковский раньше вышел на свободу». К 2015 году Ходорковского уже помиловали. Правительство и Верховный суд прислали положительные отзывы…
Но под домашним арестом тогда сидела главная обвиняемая по делу «Оборонсервиса» Евгения Васильева, а так как ко второму чтению предполагалось прописать, что два дня домашнего ареста равняются одному дню лишения свободы, если бы закон был принят, она бы столь быстро на свободу не вышла!
Потом и дело Васильевой стало историей, но до второго чтения законопроект пока не дожил. Недавняя попытка одного из авторов, главы Комитета по законодательству Павла Крашенинникова («ЕР»), решить проблему поправкой к закону о декриминализации не удалась. Как объяснил «МК» г-н Крашенинников, противники выдвинули такой аргумент: «В Уголовно-исполнительном кодексе есть формулировка, которая поощряет изменением режима содержания на более мягкий тех, кто ведет себя в колонии хорошо. При новом порядке зачета сроков возникла бы проблема: те, кто осужден за тяжкие преступления к большим срокам и жесткому режиму содержания, могли бы рассчитывать на сокращение срока, потому что до суда сидели в СИЗО 2–3 года, а стимул хорошо себя вести у них исчез бы. Но в правительстве вопрос обещали доработать…» Он надежды не теряет.
Злые языки уверяют: законопроект никак не станет законом, потому что каждый раз где-то «там» начинают считать сроки конкретных заключенных, которых ну никак не хочется отпускать на волю раньше…
БЕСПЛОДНЫЕ ХЛОПОТЫ
Среди законопроектов, которые сначала были включены в план работы Думы на июнь, но потом оказались среди перенесенных «на осень», есть и такие, что стали жертвой сложного процесса согласования интересов разных групп. Бывает и такое в нынешнем российском парламенте: попытка найти баланс интересов.
Один из примеров — т.н. закон о хостелах, внесенный осенью 2015 года за подписями 36 депутатов из разных фракций и Комитета по ЖКХ почти в полном составе во главе с Галиной Хованской («СР»). Позицию авторов изложил в разговоре с «МК» Сергей Катасонов (ЛДПР): «По сути, оказание гостиничных услуг в жилых квартирах многоквартирных домов — это огромный серый рынок, он почему-то регулируется не теми законами, которые регулируют бизнес, а Жилищным кодексом. Бабушки, сдавая квартиры, платят 13% налог подоходный, а владельцы хостелов в многоквартирных домах вообще ничего не платят, и никакие проверки там невозможны. Соседи страдают от шума, антисанитарии, вынуждены оплачивать общедомовые нужды в большем размере…» Законопроект предлагает разрешить оказывать гостиничные услуги в жилых помещениях многоквартирных домов только после перевода их в нежилые.
Общественная палата прислала отрицательное заключение: принятие законопроекта «может повлечь рост напряженности в обществе, ухудшить развитие внутреннего и въездного туризма», — говорится в нем, среди потенциальных жертв называются Москва, Петербург, Крым и Черноморское побережье Кавказа. Эксперты ОП считают, что законопроект не позволяет отделить тех, кто оказывает гостиничные услуги в своих квартирах, от тех, кто сдает квартиры в краткосрочную аренду.
«Госдума запретит россиянам сдавать в аренду жилье» — новости под такими заголовками можно было увидеть в Интернете, когда законопроект после долгих споров и шести переносов был принят в первом чтении в мае 2016 года. Понятно, почему думское большинство перед выборами передумало принимать его в целом… «Главный лоббист владельцев хостелов в домах — министр культуры Владимир Мединский, чье ведомство отвечает и за развитие туризма. Нас же поддержало ГПУ (Государственно-правовое управление Президента РФ. — «МК»), глава Минстроя Михаил Мень», — объясняет г-н Катасонов.
Еще одна жертва невозможности прийти к консенсусу лежит в думском портфеле с 2010 года. Это законопроект «Об ответственном обращении с животными», в котором делалась попытка установить на федеральном уровне правила содержания домашних животных, и не только домашних. Законопроект внесла группа депутатов, одним из них был… Владимир Мединский. В первом чтении документ приняли в марте 2011 года. Подготовить ко второму чтению его не удалось до сих пор. Глава Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Владимир Кашин (КПРФ) в разговоре с «МК» причину обрисовал так: «Это непримиримость сторон. Рабочая группа собиралась десятки раз, но одни по-прежнему готовы боготворить животных, несмотря на страшные случаи (нападения бродячих собак на людей. — «МК»), другие столь же сильно ненавидят животных. Средняя, взвешенная позиция не нашла поддержки».
Сторонние влиятельные силы, которые могли бы подтолкнуть к компромиссу (правительство, например), как бы умыли руки и в процесс работы над малоинтересным для них проектом не вмешивались. Но теперь, говорят в комитете, рабочая группа усилена представителями Администрации президента, летом работа будет продолжена…
Из-за того, что в федеральном законодательстве ничего не говорится о правилах содержания животных-компаньонов, в этом созыве не был окончательно принят добравшийся до второго чтения законопроект, внесенный Ивановской областной думой: он предлагал ввести в Кодекс об административных правонарушениях новую статью и штрафовать на 500–1000 рублей «за нарушение правил содержания собак и кошек». То-то бы народ обрадовался.
«ЧТОБЫ НЕ НЕРВИРОВАТЬ НАСЕЛЕНИЕ…»
Но бывает и так, что законопроект со всеми вроде бы согласован, прошел долгое и тщательное обсуждение, выверен пословесно — и отложен.
Т.н. закон садистов был подготовлен Минюстом, внесен в Госдуму в мае 2015 года правительством и сразу вызвал бурную реакцию организаций, занимающихся защитой прав заключенных, Совета по правам человека при президенте и уполномоченного по правам человека в РФ. Их мнение было однозначно: документ неоправданно расширяет возможности применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия, а значит, и возможности произвола. В октябре прошлого года проект был принят в первом чтении — с обещанием создать рабочую группу с участием правозащитников, представителей правоохранительных органов, Минюста, аппарата уполномоченного по правам человека, Администрации президента и депутатов и доработать его ко второму чтению.
Группа во главе с Александром Хинштейном («ЕР») заседала несколько раз по нескольку часов. Итогом стал текст, поскорее принять который недавно просили в своем письме руководству Думы глава СПЧ Михаил Федотов и член СПЧ, председатель Комитета за гражданские права Андрей Бабушкин, — об этом г-н Хинштейн сообщил на пресс-конференции фракции «ЕР» по итогам работы созыва. Может быть, правозащитники, узнав, что г-н Хинштейн в новую Думу не идет, опасались, что законопроект попадет в другие руки, и результат многомесячной работы будет пущен под нож?
Но «закон садистов» оставлен на «после выборов». Один из источников «МК» в Госдуме сообщил, что «в Администрации президента опасались, что опять будет скандал, потому что кроме Бабушкина и Федотова есть и другие правозащитники».
Остается поверить в то, что власть в данном конкретном случае очень боится шума, поднятого правозащитниками, и совершенно не боится его во множестве других случаев…
Среди законопроектов, которые традиционно привлекают внимание СМИ, — те, что вносят изменения в главу 12 Кодекса об административных правонарушениях, карающую за нарушения Правил дорожного движения. Когда вдруг из повестки одного из последних пленарных заседаний исчезли два проекта на эту тему, первая мысль была такая: «Перед выборами не хотят народ лишний раз нервировать».
Но оказалось, эта версия справедлива лишь по отношению к одной из инициатив — той, что предлагала повысить штрафы за незаконную тонировку стекол в автомобилях с 500 рублей до 1,5 тысячи (при повторном нарушении — 5 тысяч рублей). Законопроект обсуждался в Комитете по конституционному законодательству больше года, текст его перевносился. «Никаких претензий нет, МВД подготовило положительный отзыв правительства, ГПУ (Государственно-правовое управление Президента РФ. — «МК») не возражало», — уверяет «МК» один из авторов, Вячеслав Лысаков («ЕР»). Но выборы…
А вот вторая из зависших инициатив, тоже депутатская, но согласованная с МВД, — о сокращении числа документов, оформляемых при направлении водителя на медосвидетельствование, — добралась до второго чтения, но этот рубеж не преодолела по другой причине: дело в том, что Минздрав подготовил и прислал в Думу от имени правительства поправки, которые дают судьям право при назначении наказаний водителям за «пьяную езду» возложить на нарушителей обязанность пройти обследование врачом-психиатром-наркологом. Комитет по конституционному законодательству эти поправки отклонил как нарушающие концепцию документа и отказался пересмотреть свое решение. В итоге законопроект отправился на полку.
КОМУ НУЖНЫ КОДЕКСЫ?
Системно обновить Гражданский кодекс и принять новый Кодекс об административных правонарушениях нынешней Думе не удалось. Это самая весомая часть ее наследства.
Объемный закон о внесении изменений в ГК был подготовлен в период президентства Дмитрия Медведева, цивилиста по специальности. В Госдуму плод многолетней работы специалистов попал в апреле 2012 года. Чтобы легче было работать с очень сложным документом, в Комитете по законодательству его разделили на несколько частей и так же, частями, принимали.
Президент Путин не цивилист, особого внимания новому ГК при нем Кремль не уделял, работа двигалась медленно и не завершена до сих пор.
После того как многочисленными и бессистемными поправками власти превратили КоАП в лоскутное, латаное-перелатаное и все равно дырявое одеяло ( лишь за последний год принято более 40 законов, вносящих изменения в этот кодекс), было решено написать и принять новый. В Госдуму его внесли за подписью депутатов во главе с Владимиром Плигиным («ЕР») и Владимиром Васильевым («ЕР»). Предполагалось, что как минимум в первом чтении проект примут до конца этого созыва, и в феврале-марте на площадке Комитете по конституционному законодательству прошло около 20 рабочих совещаний с участием разработчиков и представителей заинтересованных ведомств.
Документ вызвал множество споров. Бизнес (РСПП, «Опора России» и «Деловая Россия») критиковали его за большие штрафы и новые виды наказаний вроде ликвидации юрлица. Состязательный процесс при рассмотрении административных дел не нравился правительству. Субъекты Федерации были недовольны тем, как авторы разграничили полномочия по привлечению к ответственности нарушителей.
И принятие КоАП отложили. Объявляя об этом в конце марта, г-н Плигин заверил, что работа будет продолжена и новый созыв получит готовый не только к первому, но и ко второму чтению (с учетом всех замечаний) текст.
Как сообщили «МК» в Комитете по конституционному законодательству, работа действительно продолжается. Несколько осложнила ее неожиданная реорганизация правоохранительных органов (упразднение ФМС и ФСКН и передача их функций МВД). Приходится учитывать и принятые в последнее время законы, вносящие изменения в действующий КоАП: например, тот, что расширяет возможности применения такого вида наказания, как предупреждение.
Кто знает, насколько внимательно отнесется к результату этой работы новый состав Думы и профильного комитета?
…Когда копаешься в думском портфеле, поражает контраст между нормальной законотворческой работой в одних случаях — с консультациями, спорами, рабочими группами, обсуждениями — и демонстративным отказом от использования парламента для согласования интересов в других. Разве можно сравнить по значени и потенциальным последствиям «антитеррористический пакет» с законопроектом о медосвидетельствовании или даже с «законом садистов»? Но представить этот пакет перенесенным на осень из-за того, что не договорились, недообсуждали, невозможно: если кто с кем тут и договаривался, то не на публичной площадке.
Не в Думе.