Кто в начале 90-х первым придумал жаргонные слова «списочник» и «одномандатник» — история умалчивает. Но любой политик с ходу назовет одно из главных отличий первого от второго: «голосуя за партийный список, люди голосуют за партийный бренд, а голосуя за одномандатника, они голосуют за конкретного человека».
«Места в списке — своего рода валюта, которой центральная партийная бюрократия расплачивается при аппаратных или политических сделках. А одномандатник сам выходит к избирателям и должен сделать им убедительное политическое предложение», — говорит политолог Глеб Павловский.
Иными словами, партийный список — как хор, где художественный руководитель — лидер партии, и в задних рядах можно не петь, а просто раскрывать рот — никто и не заметит, что голоса у тебя нет. Одномандатник же — солист, на сцену выходит один, и все цветы, все тухлые помидоры и скандалы с папарацци достаются лично ему (художественный руководитель обычно за кулисами).
В Думу одномандатники попадали разными путями. Бывали среди них как бы избранные, а фактически назначенные главами регионов, которые крепко держат вверенную их заботам территорию и в состоянии отстоять своего человека в торговле с партией и федеральным центром.
Бывали «поставленные на округ» крупными компаниями и госмонополиями. Бывали просто купившие себе округ — непонятно зачем, «чтоб было». Молчаливые «серые пиджаки»-чиновники. «Авторитетные предприниматели». Эксцентричные персонажи из числа городских сумасшедших. Лидеры общественного мнения федерального или регионального разлива, победившие в ожесточенной борьбе…
Все они потом становились хорошими или плохими депутатами — как и те, что разными путями попали в Думу через партийный список.
«Избранный по округу иначе понимает цену мандата, он получил поддержку конкретных избирателей конкретной территории с их конкретными проблемами, знает болевые точки каждого муниципалитета. У списочников такой прямой психологической связи с регионом нет», — рассказывает депутат Госдумы Александр Хинштейн («ЕР»), который в 2003 году избирался по одномандатному округу в Нижегородской области.
Про «особую», чуть ли не мистическую связь с избирателями обязательно скажут вам все депутаты, прошедшие через одномандатные округа в 1993–2003 годах. Таких депутатов в нынешней Думе около 60.
Чтобы стать хорошим одномандатником, «нужен определенный уровень влиятельности в регионе и в центре, чтобы от тебя не отмахивались, а слушали», — объясняет г-н Хинштейн. «Если хочешь чего-то добиться и переизбраться, нужно быть прежде всего активным лоббистом интересов своего округа», — добавляет Михаил Емельянов («СР»), в 1999 и 2003 годах побеждавший в одномандатном округе в Ростовской области.
Необходимость быть хорошим лоббистом округа (в малонаселенных регионах это территория субъекта РФ) определяет особенности поведения одномандатников в Думе. Многие из них убеждены: нужно сосредоточиться или на активной работе в округе, или на активной работе над законами в Москве — и то, и другое одновременно хорошо делать невозможно, да и не стоит.
«Избиратели на встречах спрашивают не про законы, а про то, почему закрывают роддом, почему объединяют школы, почему плохие дороги. Можно быть автором 100 законов, но люди помнят про 50 построенных когда-то в регионе спортивных площадках», — сказал «МК» опытный депутат. Хотя роддома закрывают, а школы объединяют именно потому, что принятые Госдумой законы это позволяют…
Иногда одномандатник превращается в «заложника обстоятельств», оказавшись перед выбором вроде «либо ты долбишь публично плохого министра здравоохранения, либо у того же министра деньги на больницу выбиваешь». «Поведение одномандатников более рациональное, чем у списочников, они без особой нужды не ссорятся с исполнительной властью», — согласен г-н Емельянов.
Денег, правда, министр может все равно не дать. А «шантаж» возможен и с другой стороны: «критикуешь — больницы не будет».
Если одномандатнику удается выбить хоть что-то на округ, «принести в зубах», как говорят в Думе, ему трудно проголосовать против бюджета, даже если партия приняла такое решение. Благодаря коммунистам-одномандатникам принимали бюджеты и в оппозиционной президенту Ельцину, «левой» второй Думе.
Все законопроекты представители этой категории депутатов прежде всего оценивает с точки зрения интересов своего избирателя. Один из них рассказывал «МК», что когда в 2004 году принимался закон о монетизации льгот, взбеленивший всех пенсионеров в стране, в его сельском округе все прошло достаточно гладко — и ему не пришлось кривить душой, чтобы проголосовать «за» по велению родной провластной фракции: в деревнях бесплатных лекарств в аптеках не было, и бесплатного общественного транспорта тоже.
Сломать через колено упрямых одномандатников в Думе четвертого созыва не всегда удавалось и «Единой России» — им иногда позволялось свободное голосование.
Ограниченное, как у лошади в шорах, зрение — следствие зацикленности на региональных проблемах. Все, что безразлично жителям его округа, местным властям или его компании — на периферии интересов и для одномандатника. Вот почему в большинстве своем они равнодушны к правозащитной тематике, и громкие политические заявления — это, как правило, не про них.
По Конституции все депутаты Госдумы равны, но харизматичный одномандатник всегда считает себя равнее других и не упускает случая напомнить об этом. «Мои избиратели меня не поймут», «за меня проголосовали 300 тысяч», «меня не испугаешь, я прошел через одномандатные выборы» — такими словами пестрят стенограммы их выступлений в зале пленарных заседаний.
Каждая выигранная кампания для них как выигранная война, как еще один орден на грудь.
Может ли мышь проскочить в парламент?
Такими были типичные одномандатники. Прошло 10 лет. Будут ли такими те 225, что придут на Охотный Ряд осенью 2016 года?
Избирательное законодательство, сконструированное в последние годы, без особых проблем позволяет не допустить до выборов кандидатов, неугодных власти любого уровня. А посткрымский консенсус «системных» парламентских партий и желание сохранить его подталкивают Кремль, привыкший к депутатскому единодушию в ключевых вопросах, к плотному контролю за выборами и их результатами.
Значит, все предрешено, мышь не проскочит, птица не пролетит?
Опрошенные «МК» политологи согласны с тем, что пропрезидентское большинство нам гарантировано, но уверены, что новая Дума все равно будет несколько иной. Чуть поживее, что ли…
«Она будет все же более легитимна, чем эта, — именно за счет одномандатников, которые понятнее, сильнее политически и будут вести себя более независимо. Да и нынешний избиратель — это не избиратель 2011 года, который верил в чудеса, в то, что нефть может только расти, а не падать, и зарплата тоже», — считает Глеб Павловский.
«При всех фильтрах и ограничениях, ввинченных в нынешнее избирательное законодательство, выборы по одномандатным округам труднее контролировать», — уверена политолог, доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман. По ее мнению, власти в процессе отбора кандидатов «необходимо будет найти человека, отвечающего двум критериям: избираемости и лояльности. Эти два критерия во многом исключают друг друга — значит, придется уже в процессе отбора идти на компромисс, а найдя проходного кандидата-одномандатника, система будет вынуждена с ним больше считаться, чем со списочником».
К тому же «в демократической системе результаты выборов непредсказуемы, а последствия предсказуемы — никто не может заранее назвать цифру или выигравшего кандидата, но каждый может предсказать, как примерно тот или иной будет себя вести.
В недодемократиях, промежуточных режимах вроде нашего все наоборот: результат выборов более-менее понятен, а последствий не знает никто. В Думе соберутся в основном те одномандатники, которые были заранее отобраны властью. Но дальше они начнут претендовать на самостоятельную политическую роль, на больший учет их интересов в обмен на голосования.
Они будут торговаться, стоить дороже и просить дороже, потому что понимают, что их труднее заменить», — полагает г-жа Шульман.
Между правительством и единороссами противоречия есть и сейчас, если кризис углубится — они обострятся, «а то, что у нас называют «лояльностью», на самом деле является оппортунизмом: эти люди не имеют жесткой системы политических убеждений, они действуют по конъюнктуре, и с ее изменением их поведение может очень сильно измениться».
Такие метаморфозы мы видели и в нынешней Думе. Многие ли сейчас помнят, как в начале 2012 года, в разгар уличных протестов, безоговорочно «патриотическая» ныне фракция «Справедливая Россия» ходила в зал заседаний с белыми ленточками на груди, а ее позицию с трибуны иногда озвучивали Илья Пономарев, превратившийся со временем в депутата-отщепенца, и Геннадий Гудков, лишенный позднее мандата?
«У нас есть опыт разнородной Думы, избранной в 1999 году, — там было пропрезидентское большинство из разных фракций и групп. Серьезной составляющей его была группа «Народный депутат», созданная одномандатниками. Скорее всего, примерно такой Госдума и будет: в любом случае более разнообразной.
Видимо, 8–9 партий, не сумев преодолеть 5%-ный барьер, проведут все же по одному или несколько своих одномандатников — и, таким образом, в Думе они будут представлены. Кроме того, благодаря одномандатникам будут более серьезно отражены региональные интересы», — уверен политолог, директор Международного бюро политической экспертизы Евгений Минченко.
Среди партий, которые могут провести по одномандатным округам своих кандидатов, эксперты чаще всего называют «Яблоко», «Партию роста», «Патриотов России», «Родину».
Почему фракция группе - волк
Похоже, в Кремле не на 100% уверены, что и птица без их разрешения в парламент не пролетит, и мышь не проскочит, а все одномандатники будут мягкими как плюшевые мишки. Свидетельств тому как минимум два.
Первое — это отсутствие представления о структуре новой Думы сейчас, за три недели до окончания работы Думы нынешней и за три с небольшим месяца до выборов.
Дело в том, что партии, проведшие свои списки через барьер (в 1993–2003 годы для этого надо было набрать 5% голосов избирателей, потом — 7%, теперь опять достаточно пяти), всегда получали и получат право создать фракцию.
Во фракции обычно входили (и, видимо, войдут) одномандатники, выдвинутые одноименными партиями. А одномандатники, формально ни с какой партией не связанные (т.н. самовыдвиженцы), или представители партий, не преодолевших барьер, раньше могли официально зарегистрировать группу — с теми же правами, что и у фракций: правом на голос в Совете Думы, на пост вице-спикера, на участие в дележке постов глав комитетов и заместителей глав комитетов и гарантированным правом на выступление в зале заседаний по всем вопросам.
В первой Думе (1993–1995) было 8 фракций и 2 депутатские группы, а закон о статусе и думский регламент разрешали регистрировать группу при наличии в ней не менее 35 депутатов. Были и т.н. независимые, не входящие ни в один из коллективов депутаты.
Одномандатные группы редко голосовали солидарно — слишком разные интересы были у прагматичных людей разных политических взглядов из разных регионов. Этим умело пользовался Кремль. Весной 1999 года в основном благодаря одномандатникам, с которыми провели индивидуальную работу, не случился импичмент президенту Ельцину: не хватило 17 голосов «за».
В Думе второго созыва (1995–1999) было 4 фракции и 3 депутатские группы. В Думе третьего созыва (1999–2003) — шесть фракций и 3 группы.
В Думе четвертого созыва (2003–2007), где пропрезидентское большинство было уже достаточно устойчивым и внушительным, игра с группами стала Кремлю и парламентским партиям не нужна, и почти сразу после выборов минимально необходимую для регистрации группы численность депутатов увеличили до 55. Порог стал запретительным. За пределами фракций осталось лишь около 20 депутатов.
Думы пятого и шестого созывов (2007–2016) избирались только по партийным спискам. Когда в 2005–2006 годах под новые правила перекраивалась избирательная система, в закон о статусе депутата заранее внесли изменения, убрав упоминание о группах и исключив саму возможность существования в парламенте одиночек: выход из фракции или вступление в другую партию, не ту, от которой ты избрался, стал грозить немедленным лишением мандата. Но зато и фракция не могла исключить из своих рядов депутатов, даже если они конфликтовали с руководством и голосовали как бог на душу положит!
Последствия анекдотичны. Коммунист Константин Ширшов, будучи обвиненным в мошенничестве, отказался прислушаться к просьбам руководства фракции и добровольно сложить мандат и отправился отбывать наказание в качестве депутата от КПРФ.
В ЛДПР исключили из партии Ирину Чиркову, Романа Худякова и Дмитрия Носова, но сдать мандаты они отказываются и остаются формально членами фракции ЛДПР.
А в «Справедливой России» несколько человек были исключены из партии, некоторые из них создали свои партии, но формально остаются членами фракции «СР»: среди них Оксана Дмитриева, Иван Грачев, Андрей Крутов, Илья Пономарев и Дмитрий Гудков, Игорь Зотов…
Какие права получат одномандатники в Думе седьмого созыва — неизвестно. Закон о статусе депутата и думский регламент не поправлены до сих пор.
В середине марта спикер Госдумы Сергей Нарышкин, отвечая на вопросы депутатов, сказал, что вопрос решится «в какой-то момент времени».
Момент еще не наступил. Глава Комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин («ЕР») в разговоре с «МК» дал понять, что вопрос подвешен и почти наверняка останется в наследство новой Думе. Судя по всему, в Кремле сами не знают, при какой структуре им будет удобнее с ней «взаимодействовать», как аккуратно говорят некоторые политологи.
По сведениям «МК», в Администрации Президента решили дождаться результатов выборов, чтобы понять, сколько появится одномандатников, которых невозможно загнать во фракции. Если 10–20 — они так и останутся независимыми одиночками. А если больше — может, придется и официальные группы разрешать…
Руководству парламентских партий не нужен лишний рот в борьбе за кусок думского пирога, и дай им волю — никаких групп одномандатников не будет. Но эксперты считают их появление неизбежным.
«Этого захотят не какие-то оппозиционеры, а сверхлояльные единороссы или представители ОНФ, которые скажут: «Давайте мы создадим одномандатную группу «Крымнаш», чтобы лучше представлять пропрезидентскую позицию в руководстве Думы и в комитетах», но на самом деле они захотят не свою политическую позицию лучше представлять, а посты в комитетах, голос в Совете Думы и большой кабинет с приемной для руководителя группы получить», говорит Екатерина Шульман.
«Группы пока не разрешены законом о статусе — значит, они будут неформальными и начнут бороться за то, чтобы стать формальными», — согласен г-н Минченко.
Кстати, и 10–20 независимых депутатов могут быть заметными. Пример одинокого инакомыслящего этой Думы, активно работающего «как бы справоросса» Дмитрия Гудкова — другим наука.
Как превратить депутата в пуганую ворону
Есть и еще одно свидетельство того, что Кремль на всякий случай готовится к появлению потенциально несговорчивых депутатов и возможной фронде на Охотном Ряду.
Над головой любого попавшего в новую Думу уже подвешен дамоклов меч: в начале мая вступил в силу закон, который разрешает думскому большинству лишить любого депутата мандата «в случае неисполнения в течение 30 и более календарных дней» им своих обязанностей, и сейчас его «обкатывают» на Илье Пономареве и Алексее Митрофанове.
Инициатором изгнания из Думы может стать либо фракция, в которой депутат состоит, либо комитет, членом которого он является. Обоснованность выдвинутых обвинений проверит думская Комиссия по этике. Если простое думское большинство на пленарном заседании нажмет кнопку «за» — дело сделано, больше ты не депутат.
«Ну и правильно! Ничего не делают, и по 400 тысяч в месяц получают!», — думает рядовой избиратель. Но никакого отношения к борьбе с прогульщиками и тунеядцами этот закон не имеет — хотя бы потому, что не отменяет права депутата не ходить в Думу вообще, передав свой голос коллегам по доверенности. Главное — держаться в рамках, не раздражать сильно руководство фракции и Кремль…
Кстати, про комитеты в законе написали именно для одномандатников, которые во фракции входить не будут, — чтобы и на них была управа: этого не скрывали голосовавшие «за».
Но из размещенной на думском сайте информации следует, что Комитет по безопасности и противодействию коррупции, к примеру, в мае заседал два раза, из них один — опросным путем, то есть депутаты физически не собирались, а их мнение выяснялось по телефону.
Комитет по обороне собирался в мае один раз. Комитет по образованию и по международным делам — тоже. Обычно на заседаниях комитетов лично присутствуют от 30 до 50% их списочного состава — остальные присутствуют в виде доверенностей. 22 из 30 комитетов нынешней Думы контролируют единороссы — у них там большинство. Ничего о работе депутата в регионе глава комитета не знает.
Как и кто при таких или схожих условиях будет оценивать степень исполнения депутатом своих обязанностей?
Этот закон применительно к одномандатникам лучше держать в виде латентной угрозы, считает Екатерина Шульман: «Если хотя бы однократно он будет применен против одномандатника, придется проводить в том же округе повторные выборы. В ситуации, когда эти выборы единственные, а не в рамках большой кампании, они привлекут к себе максимум внимания, туда слетятся вся пресса и все наблюдатели. И опять же встает проблема найти проходного кандидата взамен того, которого выгнали».
А пристрастия избирателей иногда бывают очень устойчивыми. С завидным постоянством с 1993 по 2003 год в одномандатных округах уверенно побеждал публицист Александр Невзоров, который не скрывал, что за 4 созыва был на заседаниях Думы 4 раза. Кстати, в Думе четвертого созыва его доверенность исправно голосовала.
Но если очень понадобится, повторные выборы никого не остановят.
Есть и другие, уже опробованные способы показать строптивому депутату «кузькину мать»: шестой созыв наглядно продемонстрировал, как переменчива депутатская судьба. Шестеро лишены неприкосновенности: один из них сидит, двое скрываются от уголовного преследования за границей. Один лишен мандата якобы за то, что продолжал заниматься бизнесом. Несколько человек под угрозой скандала «добровольно» сложили с себя полномочия.
Почему не стоит заталкивать одномандатника в чемодан
«Выбор перед властью сейчас стоит такой: либо дать одномандатникам возможность использовать парламентские механизмы и пустить процесс нарастающей политизации общества через них, или начать прессовать.
Конечно, их будут пугать, это заметно по разнообразным признакам, но «наклонять» придется значительно менее гибких людей, а Кремль от этого отвык и таких конфликтов боится. И потом губернаторов сильно весь год пугали уголовными делами и посадками, но во время праймериз «Единой России» мы увидели, что губернаторы весьма умеренно управляемы и продвигают своих даже при давлении из Москвы», — говорит Глеб Павловский.
Он уверен, что при попытках «затолкать одномандатников в чемодан» кто-то из них неизбежно примет вызов, а «на зачищенной политической поляне любая одиноко стоящая и даже не крупная фигура становится великаном и привлекает к себе внимание».
Бойцовские качества новой Думы Екатерина Шульман предлагает проверять по качеству работы над бюджетом: «Бюджетные полномочия Думы были очень серьезно урезаны в 2006–2008 годах, а в 2014–2015 годах мы наблюдали реальные попытки вернуть себе их хотя бы частично при жестком сопротивлении Минфина, и этот процесс, который будет продолжаться, лоббировал Комитет по бюджету и налогам и активно поддерживал спикер Госдумы Сергей Нарышкин».
Выступления аудиторов Счетной палаты сопровождают теперь правительственный час каждого министра.
Объем информации, который правительство представляет вместе с проектом бюджета, существенно вырос. Имеющий глаза да прочитает, имеющий мозги да использует… Основные направления бюджетной политики, налоговой политики и таможенной политики не могут быть внесены в правительство, минуя Госдуму, которая сначала обсуждает их, проводит слушания и направляет свои рекомендации.
По каждому объекту, который включен в Федеральную адресную инвестиционную программу и на который выделяются деньги, теперь обязательна информация о наличии проектно-сметной документации и всех необходимых разрешений, а если этого нет — обоснование, почему нет и когда будет.
Включение объекта на территории своего округа в ФАИП всегда было пределом мечтаний одномандатников. Появившись вновь в Думе, «они смогут, если захотят, использовать механизмы парламентского контроля, которые мы создали», надеется глава Комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров («ЕР»), избиравшийся ранее по одномандатным округам в Москве и Кемеровской области: «одномандатник не слезет со всех уровней власти и подрядчиков, если объект вдруг при наличии документации не строится, потому что он перед людьми уже отчитался, что больница или дорога будет»…
Чего же ждать от Думы, где половина депутатов избрана по одномандатным округам?
Будет живее, чем сейчас. И они смогут, если захотят. Но для этого надо, чтобы сначала хоть чего-то всерьез захотели мы, их избиратели.