Занимательное законотворчество
«Для предотвращения воздействия окружающего чесночного запаха на здоровье человека запрещается потребление чеснока: 1) на территориях и в помещениях, предназначенных для оказания образовательных услуг,.. 3) в поездах дальнего следования,.. 9) на рабочих местах... Запрещается реализация чеснока беременным, кормящим матерям, работникам искусства и культуры, в должностные обязанности которых входит работа с населением, государственным служащим». Проект федерального закона «Об охране граждан от последствий потребления чеснока» за номером 249494-6 был официально внесен в Госдуму 1 апреля 2013 года. Но очень быстро исчез из электронной базы. Автор инициативы, депутат нижней палаты от ЛДПР Сергей Иванов, объявил, что это была первоапрельская шутка. Правда, с серьезным намеком: Дума, мол, чересчур увлеклась принятием драконовских мер.
«Чесночный» проект — пожалуй, наиболее яркая иллюстрация того факта, что законотворчество в России — больше, чем законотворчество. Для некоторых парламентариев это еще и неплохой — и к тому же совершенно бесплатный — способ развлечься самим и позабавить публику. Впрочем, большинство коллег Иванова по парламентско-юмористическому цеху относятся к своим произведениям куда более серьезно. По крайней мере шуткой плоды своих раздумий никто больше не называл. Взять, например, недавнее предложение товарища Иванова по партии и фракции, депутата Госдумы Михаила Дегтярева, — перекрасить Кремль в белый цвет. «Образ белокаменного Кремля, — со всей серьезностью доказывает Дегтярев, — как и в древности, будет символизировать приоритет норм морали и нравственности в повседневной жизни наших граждан и правителей в противовес моральному упадку в странах западной цивилизации».
Сия идея, правда, пока не воплотилась в законопроект, но, судя по энергии, с которой ее продвигает автор, это лишь вопрос времени. Ведь не побоялся же парламентарий документально оформить свои столь же небанальные мысли по поводу государственного флага. Согласно соответствующему проекту оный должен представлять собой «прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней — черного, средней — желтого и нижней — белого цвета». Нынешний, бело-сине-красный триколор не устраивает Дегтярева по той причине, что «не соответствует новому статусу нашего государства и до сих пор не стал символом, объединяющим большинство граждан России». В конце концов, правда, депутат счел за благо отозвать законопроект.
Точно так же поступил он и с другой своей столь же громкой инициативой — проектом закона, название которого говорит само за себя: «Об ограничениях оборота и хранения долларов США на территории РФ». Предлагаемые меры «станут действенным шагом по защите интересов российских граждан и организаций от негативного влияния разваливающейся американской долговой пирамиды, — сообщал законотворец в пояснительной записке. — Резиденты смогут вовремя обменять стремительно обесценивающиеся доллары на рубли или иную иностранную валюту».
Жаль, что депутат отозвал свой законопроект перед тем, как «дышащий на ладан» доллар начал вопреки дегтяревской логике стремительно расти в цене. Если бы началось реальное рассмотрение, шоу получилось бы еще более веселым. Но таков, увы, закон жанра: потешные законопроекты, как правило, снимаются, не доходя до этой стадии. Ведь главная задача их авторов, выражаясь терминами известной поговорки, — прокукарекать, то есть напомнить граду и миру о своем существовании. А там хоть бы и не рассветало.
Кстати, в последнее время этот жанр претерпел существенные усовершенствования. «Мода последнего времени — ограничиться заявлением о намерениях, — делится наблюдением Екатерина Шульман, доцент Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, специалист по проблемам законотворчества. — В средствах массовой информации появляется сообщение, что некий депутат готов внести изумительный законопроект, но никаких действий за этим следует. То есть человек даже, что называется, не заморачивается. Хотя это ему ничего не стоит: наши депутаты по закону обладают полной свободой законотворческой инициативы».
Никакой пользы для государства от такого самопиара за государственный счет, естественно, нет. Но нет и особого вреда. Главная проблема — в тех проектах, которые принимаются к рассмотрению: с каждым годом этот вал становится все больше. И, что еще хуже, теми же темпами растет число принятых законов.
История болезни
Дабы понять масштабы бедствия, обозреватель «МК» провел небольшое историко-статистическое исследование. Итак: 19 лет назад, в 1996-м, — первом году второго (и первого полноценного) созыва — в нижнюю палату было внесено 832 законопроекта, рассмотрено (в первом, во втором или в третьем чтении) 419, принято 258. Таким образом, за одно пленарное заседание тогда рассматривалось в среднем 5,99 законопроекта, принималось — 3,69. Приблизительно с той же производительностью трудились законодатели и в остальные годы второго созыва. В это четырехлетие — с 1996 по 1999 год — на одно среднестатистическое заседание приходилось 5,43 рассмотренного и 3,42 принятого. В начале путинской эпохи темпы законотворчества оставались примерно такими же. Скажем, в 2000 году было внесено 990 проектов, рассмотрено — 423. За одно заседание рассматривалось практически столько же законопроектов, что и пятилетие назад — 6,04. А принималось даже меньше — 2,37.
Но затем законодательный конвейер резко ускорился. В четвертом созыве, с 2004 по 2007 год, на одно заседание парламента приходится уже 10,5 рассмотренного и 4,2 принятого закона. В пятом, с 2008 по 2011 год, скорость еще больше увеличилась: за одну «пленарку» тогда рассматривалось 12,36 законопроекта, принималось — 6,2. Но в полную свою силу думские стахановцы развернулись в нынешний, шестой созыв. В 2014 году в нижнюю палату было внесено рекордное количество проектов — 1688. Рассмотрено 1234 — тоже рекорд. Принято 555 — еще одно историческое достижение. Темпы тоже, соответственно, рекордные: в среднем на одно заседание приходилось 17,63 рассмотренного и 7,93 принятого закона.
Иными словами, за последние 15 лет производительность законотворческой машины выросла в три раза. При этом надо учитывать, что в «лихие 90-е» в силу чрезвычайно сложных отношений между ветвями власти — а также между отдельными сучьями самих ветвей — далеко не все, мягко говоря, принятые Госдумой законы утверждались Советом Федерации и президентом. Скажем, за второй созыв была отклонена почти половина, 42 процента проектов, одобренных нижней палатой. В пятом созыве эта доля сократилась до 1,19 процента, в 2014 году — до 0,9 процента.
И, похоже, прошлогодние рекорды продержатся недолго. Дума не думает сбавлять обороты: в этом году скорость принятия законопроектов осталась практически на прошлогоднем уровне, а скорость рассмотрения даже увеличилась — до 18,7 за одно заседание. Причем эта средняя цифра не дает полного представления о производительности «принтера»: на некоторых заседаниях рассматривается до 50 вопросов. Учитывая, что продолжительность думской «пленарки» не превышает, как правило, шести с половиной часов — с 10 утра до 6 вечера с двумя перерывами общей продолжительностью 1,5 часа — обсуждение одного закона, если, конечно, это можно назвать обсуждением, занимает считаные минуты.
То ли еще будет. «Чем ближе дата выборов в Госдуму, тем больше будет число вносимых законопроектов, — прогнозирует Екатерина Шульман. — Чтобы увеличить шансы на переизбрание, депутатам надо как-то проявить себя, понравиться либо своему партийному начальству, либо Кремлю, либо избирателям. В общем, как-то привлечь к себе внимание. А наиболее простой для них способ сделать это — выступить с какой-нибудь законодательной инициативой».
Об усилении законотворческой активности депутатского корпуса свидетельствуют и результаты исследования «Рейтинг законотворцев первого полугодия», проведенного близким к Кремлю фондом «Институт социально-экономических исследований» и Центром содействия законотворчеству. Число «активных» парламентариев — тех, которые вносят законопроекты собственного авторства, — выросло по сравнению с осенней сессией 2014 года с 266 до 293, а количество самих депутатских проектов — с 333 до 449. Больше всего законодательных предложений на счету лидера фракции «Справедливая Россия» Сергея Миронова — 36. Однако первую позицию в рейтинге занимает Андрей Макаров. Лидерство главы Комитета по бюджету и налогам объясняется высокой результативностью — на 10 проектов, внесенных в весеннюю сессию, приходится 9 результативных, то есть одобренных на разных стадиях обсуждения, — и общественной значимостью его инициатив. Последний критерий, правда, никак нельзя назвать бесспорным.
Бюрократия в законе
Впрочем, главным мотором российской законодательной машины является отнюдь не парламент. «Депутаты ответственны за шумовой фон, — доказывает Екатерина Шульман. — За изменение правового поля в первую очередь несет ответственность исполнительная власть: большую часть принимаемых законов вносит правительство». Речь при этом идет не только о документах, авторство которых официально принадлежит кабинету министров. За значительной частью проектов, формально вносимых депутатами, на самом деле стоят те же федеральные министерства и ведомства, а также некоторые иные органы власти — например, Следственный комитет или Генпрокуратура. Что касается последних, тут все очень просто: для структур, не обладающих правом законодательной инициативы, но имеющих массу идей насчет обустройства России, законотворчество, прикрытое думским псевдонимом, — простой и довольно эффективный способ воплотить эти идеи в жизнь.
Мотивы правительственных чиновников, выбирающих этот же путь, тоже вполне прозрачны. «Для того чтобы твой проект был внесен в качестве правительственного, ты должен пойти со своей инициативой на правительственную комиссию по законопроектной работе, — объясняет эксперт. — Это ристалище, на котором все эти могучие ведомства сталкиваются друг с другом. С неочевидным исходом. Попробуйте-ка, например, убедить Минфин выделить деньги на реализацию какой-нибудь идеи. Это совсем не то что победить воображаемую оппозицию. Намного проще пойти к какому-нибудь депутату, который может в любой момент внести что угодно и ни с кем ничего не обязан согласовывать». Правда, после внесения законопроекта начинается та же межведомственная баталия, признает эксперт. Но она происходит уже на более широком поле, в публичной манере и, значит, со значительно большими шансами на успех.
Редкий депутат не идет на «конструктивное» сотрудничество с чиновниками. Причем Шульман не видит существенной разницы в подходах различных фракций: «Не очень люблю термин «думская оппозиция». В своих исследованиях я практически не принимаю в расчет, кто там к какой фракции относится. Поскольку у этих политических сил нет идеологической составляющей, нет собственной повестки, эти детали не так уж важны».
С этой точкой зрения вполне согласен и депутат Госдумы Дмитрий Гудков: «В нынешней Госдуме слились в экстазе все четыре фракции». Кстати, два года назад депутат был лишен на месяц слова за то, что в своих публичных выступлениях называл нижнюю палату «взбесившимся принтером». Для справки: Гудков числится во фракции «Справедливая Россия», но лишь формально. В 2013 году справедливороссы исключили Дмитрия, а также его отца, Геннадия Гудкова, из партии — за отказ выйти из координационного совета оппозиции (Гудков-старший был вдобавок лишен и депутатского мандата).
По мнению Дмитрия Гудкова, статус депутата и нижней палаты в целом за последние годы полностью девальвировался: «Если раньше здесь еще были какие-то дискуссии и Дума сохраняла хотя бы минимальную самостоятельность, то этот созыв уже абсолютно, на 146 процентов, зависит от президента и правительства. Парламента как института власти больше не существует».
«Да, цельной парламентской сущности у нас пока не возникло, — подтверждает Екатерина Шульман. — Депутаты чувствуют себя не отдельной ветвью власти, а членами той же бюрократии, детьми одного правящего класса. Правда, младшими детьми: понятно, что быть депутатом менее престижно, чем министром или даже замминистра. Поэтому все парламентарии мечтают «переползти» так или иначе в исполнительную власть». Тем не менее эксперт не согласна с тем, что значение Думы снижается. Вопрос, что считать «значением». Если речь идет о публичном имидже, то тут Думе действительно похвастаться нечем, признает Шульман. «Однако в рамках самой политической системы значение Думы достаточно велико, — считает эксперт. — Несмотря ни на что, это все-таки публичный орган, притом вопросы, которые там обсуждаются, очень важны. Каждый новый закон — это перераспределение властного ресурса. В силу этих обстоятельств Дума стала своеобразной административной биржей, на которой торгуются друг с другом различные бюрократические кланы».
Но если пульт управления законотворчеством находится фактически в одних руках — в руках правящей бюрократии, — то почему наше законодательство меняется так часто и так бессистемно?
Обыкновенное чудо
«Поскольку вопросы изменения законов решаются в достаточно узком кругу, то кажется, что такие решения будут приниматься не спеша, что они будут продуманные, взвешенные и что их будет немного, — объясняет этот парадокс Екатерина Шульман. — И напротив: поскольку в демократической, открытой политической системе запросов на изменение правого поля поступает очень много — от бизнеса, от политических партий, от общественных организаций, — может создаться впечатление, что законотворчество там хаотично. На самом же деле все происходит «с точностью до наоборот». В авторитарных системах правовое поле нестабильно, законы меняются часто и произвольным образом. Это связано с тем, что бюрократия пишет законы сама для себя. Если она и конкурирует с кем-то, то лишь сама с собой. Внешние сдержки и противовесы отсутствуют. В демократическом государстве законодательство несравнимо более стабильно, потому что в процесс обсуждения вовлечены все, кого это хоть в какой-то степени интересует. Протащить сквозь это сито новый закон невероятно сложно. В нашем же случае исполнительная власть имеет возможность реализовать практически любую свою идею. Чем она, соответственно, и занимается».
Дмитрий Гудков добавляет несколько своих штрихов к этой картине. По его словам, большинство принимаемых сегодня законов — это поправки в действующее законодательство, исправляющие сделанные ранее ошибки. Причина большого количества брака, впрочем, все та же: законы принимаются в спешке и без дискуссий. «Если вы разделите количество рассматриваемых проектов на продолжительность заседания, то вы получите 5–10 минут на один вопрос», — делится депутат подробностями законодательного процесса. Несколько больше времени занимает лишь первое чтение: 15 минут длится доклад, потом 3 минуты содоклад... На все про все максимум полчаса. «Такого нет ни в одной цивилизованной стране мира, — возмущается Гудков. — Поверьте, мы очень сильно отличаемся от развитых демократий. Там принимается в разы меньше законов, но это качественные законы, которые обсуждаются порой несколько месяцев. Их не приходится потом исправлять каждую неделю».
Трудно сказать обо всех развитых демократиях, но статистика, обнаруженная обозревателем «МК» на интернет-сайте немецкого бундестага, вполне подтверждает этот тезис. В течение предыдущего созыва — с 27 октября 2009-го по 22 октября 2013-го — в нижнюю палату парламента Федеративной Республики было внесено 844 законопроекта, одобрено 553. Иными словами, за четыре года в Германии принимается столько же законов, сколько в России за один.
«Нельзя сказать, что мы полные антиподы и что у нас все абсолютно не так, как у них, — резюмирует Екатерина Шульман. — Все процедуры в принципе схожи. Главное отличие состоит в том, что наш парламентаризм обслуживает не граждан, а властвующую бюрократию. Депутаты отделены от избирателя. Вот в чем беда, вот где «игла со смертью Кощеевой».
Правовое море
Сколько законов действует сегодня в России? По словам директора Института государства и права РАН Андрея Лисицына-Светланова, выступавшего недавно в Госдуме, открыв информационную систему «Консультант Плюс» и набрав ключевое слово «федеральный закон», он получил 6174 «единицы хранения». Судя по всему, из этой цифры и следует исходить — с той поправкой, что практически с каждым днем число «единиц хранения» неумолимо растет. Кроме того, нельзя забывать, что российское правовое поле не состоит из одних лишь федеральных законов. Его образуют также постановления правительства — еще почти 27 тысяч «единиц хранения» — и необозримое количество законов и нормативных актов, принятых на региональном уровне.
По мнению заведующего сектором уголовного права, криминологии и проблем правосудия Института государства и права Сергея Максимова, количество законов и подзаконных актов в России уже настолько велико, что ими трудно пользоваться даже профессиональным юристам, не говоря уже о населении. «Наше право начинает жить какой-то своей собственной жизнью, — бьет тревогу ученый-правовед. — Напридумана куча разных решений, но результат почти всегда не тот, который ставился законодателем как цель регулирования». Мало того, такой объем законодательного материала делает неизбежным конфликты между отдельными его элементами: разнообразные многоуровневые нормы сплошь и рядом противоречат друг другу.
Налицо признаки нарастающего правового хаоса, считает Максимов. Одно из его проявлений — крайне низкая эффективность государственного контроля. «У нас 28 федеральных служб, осуществляющих контролирующие функции, — поясняет правовед. — Такого нет нигде в мире. К этому надо еще добавить 50 с лишним министерств и агентств, у которых тоже есть контрольные полномочия. И несмотря на всю эту махину, то и дело приходится слышать возмущение должностных лиц: мол, те или иные органы не работают. Но не работают не только органы власти. Не работают и те правовые нормы, которые регулируют их деятельность. Низкая эффективность государственного управления — прямое следствие хаоса в правовой сфере».
Максимов видит выход в создании свода российских законов, который упорядочил бы правовое поле. Образно говоря, речь идет о полном собрании сочинений законотворцев с единым четким оглавлением, позволяющим быстро и комфортно ориентироваться в джунглях российского законодательства. Кстати, площадь самих джунглей в процессе такой систематизации тоже должна существенно сократиться. В качестве примера правовед приводит здравоохранение: сотни актов, которые регулируют эту сферу, вполне можно заменить одним компактным кодексом. По мысли Максимова, возможно и более радикальное сжатие правового поля: если бы удалось выделить из всех российских законодательных актов некую общую часть, то тогда можно было бы решиться и на создание «кодекса кодексов». Но это пока задача для теоретиков. Первоочередная забота практиков — разложить законы по полочкам, что обеспечило бы удобство пользования ими, а самим законотворцам позволило избежать дублирования и противоречий.
Государственный улей
Вопрос, не пора ли парламенту заняться систематизацией законодательства, Сергей Максимов задал непосредственно спикеру нижней палаты: их диалог состоялся в июне, в ходе заседания ученого совета Института государства и права, в котором принял участие Сергей Нарышкин. «Мы осознаем эту проблему», — ответил тогда председатель Госдумы, но сослался на то, что такого рода задачи входят в компетенцию Министерства юстиции. Ответ спикера совершенно не устраивает Максимова. «Не надо спихивать на исполнительную власть то, что, без сомнения, является функцией законодателя», — категоричен правовед.
Конечно, свод законов не решает полностью проблему «взбесившегося принтера», признает Максимов. Но это предпосылка. В подтверждение своих слов эксперт приводит известное высказывание Карла Маркса о том, что отличает самого плохого архитектора от наилучшей пчелы: «Прежде чем строить ячейку из воска, он уже построил ее в своей голове». В этом смысле российский парламент куда больше напоминает сегодня улей, чем архитектурное бюро. «Было бы неплохо, — заключает правовед, — чтобы законодатель видел план всего здания, а не отдельные кирпичики. Каждый кирпичик в отдельности может быть хорошим, но здание в целом шатается».
Не мешало бы, по мнению Максимова, сократить и число самих законотворцев: «Такого количества инициаторов законов, думаю, нет больше нигде в мире». Для справки: согласно Конституции правом законодательной инициативы на федеральном уровне обладают 450 депутатов Госдумы, Совет Федерации в целом и каждый из 170 его членов в отдельности, Президент РФ, Правительство РФ, 85 региональных законодательных собраний, а также Конституционный и Верховный суды (по вопросам их ведения). Всего 710 субъектов. «Если у вас столь глубокая проработка проектов, что в парламенте не о чем спорить, то зачем тогда нужен такой большой парламент? — недоумевает правовед. — Вполне можно его оптимизировать, сделать более компактным».
Но сколь бы здравые мысли ни приходили в головы экспертов, очевидно, что в глубокой модернизации законодательной машины власть сегодня не заинтересована. На то есть объективные причины, считает Екатерина Шульман: «Незнание закона не освобождает от ответственности. Соответственно, чем чаще и хаотичнее меняются нормы, тем больше у административного аппарата власти над гражданами. Не то чтобы кто-то рассуждал именно в таких терминах: давайте, мол, поменяем законодательство и устроим людям плохую жизнь. Но такова логика системы».
Логика, заметим, в конечном счете самоубийственная. То, что количество законодательных норм обратно пропорционально эффективности государственного механизма, открыто далеко не вчера. «Чем ближе государство к падению, тем многочисленнее его законы», — изрек 2000 лет назад Публий Корнелий Тацит. Не хотелось бы, чтобы древнеримский историк оказался прав и в отношении Третьего Рима.