Идеолог российской социальной реформы Михаил Зурабов работает сегодня в обстановке, предельно приближенной к экстремальной. Огромное здание Министерства здравоохранения и социального развития почти пусто. Старые сотрудники в своей массе уже уволены, а новые еще не набраны. Даже у министра нет не то что штата помощников, но даже постоянного кабинета с секретаршей. Зато у Зурабова куча обязанностей. Часто бывает, что в одно и то же время он должен быть на двух совещаниях в совершенно разных местах.
Впрочем, самого Зурабова, похоже, не смущает ни этот цейтнот, ни “девятый вал” критики, обрушившийся на его реформы. Новый шеф российской социалки твердо уверен в своей правоте и явно настроен идти до конца.
Корни реформы
— Большинство россиян убеждены, что смысл социальной реформы сводится к экономии бюджетных средств за счет самой обездоленной части общества. Вы можете доказать, что это не так?
— Попробую. В следующем году правительство планирует направить на эти социальные программы без учета того, что дополнительно придется потратить на покрытие расходов по ЖКХ, 171 миллиард рублей. В этом году на это тратится 46 миллиардов. С точки зрения экономии бюджетных средств “старая” система более выгодна. Многие люди, правда, либо не верят цифрам, либо не считают объективными наши расчеты. Специально для них скажу: эти расчеты подтверждены Счетной палатой. А она, как известно, независима ни от президента, ни от правительства.
— Почему реформы протаскиваются через парламент в пожарном порядке?
— Да, темп работ высокий. Но не по причинам политического характера. Кое-кто считает, что из-за возможных негативных последствий законов правительство хочет их принять как можно раньше в расчете на то, что через два года люди о них забудут, и это уже не будет влиять на результаты новых выборов.
На самом же деле у спешки есть две совсем другие важные причины. Причина первая. Нынешний социальный пакет — это прямое следствие принятого в прошлом году закона, определившего разграничение полномочий между центром и регионами. Если бы мы подождали, нам бы пришлось отменить этот закон. Ведь там черным по белому написано: вводится в действие с 1 января 2005 года.
— А почему бы просто не перенести сроки его введения?
— Конечно, можно было признать, что мы все проспали, и действительно это сделать. Но ведь данный закон касается не только льгот. На него завязаны реформы межбюджетных и налоговых отношений, реформы систем образования и здравоохранения.
Кроме того, что бы мы выиграли, если бы подождали и сохранили еще на год неразумную экономическую систему? Ничего. А вот проигрыш мог бы оказаться очень серьезным. Сейчас самый благоприятный момент для глубоких реформ. Государство в состоянии за них заплатить. Почему в 1985 г. не пошли реформы Горбачева? Почему в 1998 году грянул кризис? Резко снизились цены на нефть. Мы все согласны, что нефть — это игла. Сейчас именно от нефтедолларов зависит, выстоит ли нарождающаяся экономическая система. Мы должны что-то предпринять, чтобы придать ей плавучесть. А сделать это можно в том числе и с помощью реформы социальной сферы.
— Вы хотите сказать, что именно жалкие льготы пенсионеров не позволяют нам слезть с нефтяной иглы?
— То, что на первый взгляд представляется бесплатным, на самом деле очень дорого стоит. Два простых примера. У нас 35 миллионов человек ездит бесплатно. Как транспортные организации выходят из этой ситуации? Они постоянно повышают тарифы для тех, кто платит! Фактически убыток перекладывался на их плечи.
Или почему, как вы думаете, постоянно растут тарифы на ЖКХ? Руководители организаций ЖКХ приходят к губернатору и говорят: ты мне не заплатил, разреши мне повысить тарифы. Губернатор отвечает: хорошо, я заплачу тебе часть долга, и ты можешь повысить тарифы. Но фокус в том, что на следующий год за этих льготников ему приходилось платить уже по повышенным тарифам! Таким образом, нам никак не удавалось остановить рост тарифов, который, в свою очередь, вызывает инфляцию. Исправить эту ситуацию можно, только ликвидировав последний островок бартера — в социальной сфере.
Здравоохранение
— Наша система здравоохранения и без того дышит на ладан. А вы хотите еще и сократить количество больничных коек. Где логика?
— Мы, наоборот, вытащим здравоохранение из ловушки, в которой оно сейчас оказалось. У нас в стране абсолютно деформированная структура оказания медицинской помощи. Во всем цивилизованном мире принята примерно следующая модель: ранняя диагностика, профилактика и только потом стационарное лечение. У нас же надо затащить человека в стационар, провести ему комплексное обследование, выяснить, что это уже не лечится, превратить человека в инвалида и отдать его на социальное обеспечение. В результате мы в стационарах “сжигаем” 70% всего бюджета здравоохранения!
Почему так происходит? Отчасти потому что населению недоступны медикаменты при лечении в поликлинике. Когда пожилой человек заболевает, он понимает, что бесплатные лекарства ему светят только в стационаре. Многие в провинции ложатся на зиму в больницы, потому что только так они могут выжить. Ну а если мы наладим нормальное снабжение населения лекарствами, мы вполне можем приступить и к реформе здравоохранения.
— А почему вы уверены, что сможете наладить это снабжение?
— Потому что некоторые регионы, например Самара, Пермь, Белгородская область и Москва, уже фактически перешли на новую систему распределения лекарств. В чем ее суть? Эта система строится на четырех основных принципах.
Принцип первый. Переход на систему лекарственных стандартов. Многие лекарства с разными названиями на самом деле — абсолютно одно и то же. Ведь в основе лежит одинаковая химическая формула — так называемое международное непатентованное наименование. Поэтому сейчас на рынок можно с легкостью продвинуть конкретную торговую марку и очень прилично на этом заработать. Переход на систему, основанную на международных непатентованных наименованиях, позволит это исключить.
Второй принцип. Единая ценовая политика. В следующем году необходимо попробовать сделать то, что в Европе уже существует десятилетиями. Дикие колебания цен на лекарства должны уйти в прошлое. При этом мы не собираемся вводить госрегулирование. С производителями и распространителями лекарств будет подписано соглашение о предельных ценах. По этому соглашению мы будем им возмещать расходы, связанные с выпуском лекарств.
Третий принцип. Персонифицированный учет. Кому, когда и какое лекарство было отпущено? Будет сделано уточнение списка граждан, которые имеют право на бесплатные лекарства. В Москве, кстати, такая работа была проведена несколько лет назад. И количество фальшивых рецептов сразу упало с нескольких десятков тысяч до нескольких тысяч.
И, наконец, последний принцип — контроль за процессом лечения. Он должен давать результат, а не быть только процессом.
Льготы
— Почему для начала нельзя было провести эксперимент с заменой льгот на деньги в каком-нибудь отдельно взятом регионе?
— В этом случае одни группы населения получили бы доступ к новому механизму социальной защиты, а другие — нет. Предусматривающий нечто подобное федеральный закон был бы тут же с успехом обжалован в Конституционном суде.
— А может, стоит действительно предоставлять гражданам право самим выбирать, что им нужнее: льготы или деньги?
— А мы именно так и намерены поступить. В следующем году мы будем производить льготникам выплату денежных средств и при этом удержим определенную сумму — приблизительно 440—450 рублей.
За это человек получит право на бесплатные лекарства, лечение в санатории, бесплатный проезд в этот санаторий, бесплатный проезд в пригородном транспорте. Еще через год, в точном соответствии с просьбой ветеранских организаций, человек сможет выбрать: или сохранение этих льгот, или прибавка 450 рублей к пенсии.
— Группа депутатов Думы утверждает, что, например, для тружеников тыла, ветеранов труда, узников фашистских концлагерей, жертв репрессий происходит не замена льгот на деньги, а их полная отмена...
— Это вводящее в заблуждение политическое заявление. Согласно принятому еще в мае 2003 года закону социальная поддержка этих категорий — это предмет ответственности регионов. Каждый регион должен сам определять источники финансирования и объем этой социальной поддержки.
Вы можете, конечно, спросить: почему эти категории не были взяты под опеку центра? Потому, что в этом случае надо было бы перераспределять деньги — налоговые поступления. А это затронуло бы интересы регионов, у которых существуют более высокие доходы. Регионы-доноры, в частности, Москва и Санкт-Петербург, поняли эту опасность и высказались резко против. Большинство губернаторов с этим согласились. И их позиция вполне понятна. Если называть вещи своими именами, мы должны были бы за счет одних регионов профинансировать льготников других. Кстати, решение о присвоении, например, звания “ветеран труда” принимает именно конкретный регион — каждый на основании собственных правил.
— Как вы ответите на обвинение, что федеральный центр навалил на регионы кучу новых обязательств и при этом забрал часть доходов от налогов?
— На самом деле существовавшая в СССР единая система финансирования здравоохранения, образования и социальной сферы была разрушена еще в 1992 году. Именно тогда школы, больницы и социальные учреждения были переданы в ведение регионов. В основном льготы, в том числе бесплатные медикаменты, финансировались за счет региональных бюджетов и никогда не были обязательствами федерального центра.
— И все-таки, справятся ли регионы с новыми выплатами? Бывший министр финансов Задорнов, например, уверяет: нет...
— По новому закону труженикам тыла, ветеранам труда и другим все льготы, за исключением проезда в городском транспорте, предоставляются с 50%-ной скидкой. Мы готовы сейчас продавать региональным категориям льготников билет на пригородный транспорт за 40 рублей месяц. На медикаменты регионы должны зарезервировать по 150 рублей на человека в месяц. Остается городской транспорт. По этому поводу сейчас ведутся переговоры с регионами. Министерство транспорта обнадеживает нас по поводу их перспектив. Действуя подобным образом, расходы регионов на льготников могут уложиться в 230 рублей на человека в месяц. А это вполне подъемные деньги!
— В Конституции записано, что государственные социальные пособия устанавливаются законом. А в вашем пакете законов в нескольких местах значится, что льготы определяются постановлениями правительства. Как это понимать?
— Здесь опять недопонимание. Минимальные государственные социальные стандарты (например, по оплате труда или по детским пособиям) как устанавливались федеральными законами, так и будут ими устанавливаться. Но может ли регион для своих льготников устанавливать минимальную зарплату выше государственного социального стандарта? Может — с помощью принятия региональных законов. А может ли это сделать для своей категории льготников федеральный центр? Тоже может — через издание соответствующего постановления правительства. Речь идет именно об этом.
Гроздья гнева
— Если критика новых законов вызвана их непониманием, почему же вы их так плохо объясняли?
— Значительная часть критики в наш адрес объясняется вовсе не тем, что нас не поняли. Все обстоит ровным счетом наоборот. Новые законы означают значительное перераспределение средств. А это не всех устраивает. Например, одни губернаторы не хотят изъятия средств у их регионов. Другие региональные лидеры не рады перспективе тратить дополнительные деньги. Еще одна группа противников закона — это те, кто научился пользоваться непрозрачностью финансовых схем. Но критиковать нас за это перераспределение всем этим людям было как-то неудобно. Поэтому нас стали ругать за то, что мы лишаем человека того, к чему он привык. Что же до СМИ, то они всегда работают на сенсациях и плохих новостях.
— Вы уверены, что вообще сможете объяснить народу суть реформ? Вы в курсе, кстати, что являетесь сейчас одним из самых ненавидимых людей в стране?
— (Долгое молчание.) Вы в этом уверены?
— Для пенсионеров вы как Кощей Бессмертный с косой...
— Я даже не могу подобрать слова, чтобы сформулировать свое отношение к тому, что вы сказали. Первое. За годы моей работы в Пенсионном фонде не было ни одного случая, когда я что-то пообещал и не сделал. Хотя когда я туда пришел, ситуация в фонде была очень сложной. Задолженность по выплате пенсий составляла более 26 миллиардов рублей, что является эквивалентом двухмесячной задержки выплаты пенсий. Второе. Если бы я не был уверен в успехе социальных реформ, ничто бы не заставило меня ими заниматься. Сами подумайте, что меня может здесь держать? Министерский пост, что ли? Неприятие реформ — это больше психологическая, а не социальная проблема. Люди просто не осознают, что они выиграют в результате реформ.
— И как же вы заставите их это осознать?
— Есть только один, но очень простой способ. Допустим, в следующем году человек впервые столкнется с новой системой, когда ему надо будет получить лекарства. Он обратится в медицинское учреждение по месту своего жительства, будет там внесен в списки, получит рецепт, а затем и медикаменты в аптеке. После этого он успокоится.
— То есть граждане должны изучать новую систему “методом тыка”?
— Методом не тыка, а ее использования. Вспомните про ту же пенсионную реформу. До тех пор, пока к людям не начали приходить письма из Пенсионного фонда, они ничего в этой реформе не понимали.
Пенсии
— А разве можно считать пенсионную реформу успешной? Ведь если человек в течение 30 лет будет получать “белую” зарплату, скажем, в 2000 долларов, его максимальная пенсия все равно будет не больше каких-то жалких 200 долларов...
— Эта претензия не по адресу. Во всем цивилизованном мире на пенсионное обеспечение граждане направляют не менее 20% своих зарплат. При этом они работают не до 60 лет, как у нас, а до 65. В России же было принято осознанное решение о снижении налоговой нагрузки. Кстати, это решение очень активно продвигал бизнес. С каждой дополнительной сотни долларов зарплаты выплаты в Пенсионный фонд уменьшаются. Если ваша зарплата меньше 100 тысяч рублей, вы платите в Пенсионный фонд 14% в год. От 100 до 300 тысяч рублей — 7,2%. А свыше 600 тысяч рублей вообще не платите ничего в Пенсионный фонд. С зарплаты в 2000 долларов в месяц размер отчислений в Пенсионный фонд сравнительно небольшой. А мы вам выдадим пенсию исходя из суммы перечисленных взносов.
Я считаю, что для того, чтобы граждане смогли заработать себе на достойную старость, в ближайшие годы параллельно с государственной в России должна возникнуть еще и частная пенсионная система. Этот следующий этап реформы мы будем предлагать уже в этом году. Это будет дополнительное пенсионное страхование, которое государство будет всячески стимулировать.
— Еще один традиционный упрек в адрес пенсионной реформы: мол, в ее результате Пенсионный фонд получил возможности для прокрутки и бесконтрольного распоряжения хранящимися там деньгами.
— Эта гипотеза, под которой нет никакого основания. Пенсионный фонд сегодня устроен таким образом, что все средства сосредотачиваются в государственном казначействе. Затем они или сразу же поступают на выплату, или остаются в Центральном банке. Резервы Пенсионного фонда постоянно находятся в поле зрения правоохранительных органов. Кроме того, сам фонд не покупает ни одной ценной бумаги. За него это делают Центробанк и Внешэкономбанк. Собственных резервов у Пенсионного фонда нет, они все вложены в государственные ценные бумаги. Государство фактически заняло у Пенсионного фонда эти деньги. Около двух лет ПФ вообще не получал ничего от Центробанка, когда эти деньги лежали там на счету. ЦБ считал, что таким образом происходит “стерилизация денежной массы” — изъятие денег из оборота.
* * *
— Социальную реформу тоже обвиняют в том, что она создает широкие возможности для коррупции...
— Я не буду особо переживать, если производители и распространители лекарств, врачи наконец что-то заработают. Другой вопрос: можем ли мы гарантировать, что выделенные на реформу средства не будут украдены? Система социального страхования в России существует уже десять лет, и последние годы она стала заметно более эффективной. Даже акты Счетной палаты показывают: вульгарных пропаж в последние годы нет. Средства, как правило, доходят до бюджетополучателя. Уверен, что и в этом случае система тоже быстро настроится на эффективную и качественную работу.
— Не получится ли так, что мы разрушим старую систему, но не успеем создать новую?
— Создаваемая сейчас система, безусловно, чрезвычайно сложна. Очень трудным, например, является вопрос о том, как учесть все льготные категории. Ведь существующий регистр льготных категорий граждан был регистром прав, а не обязательств. Но я убежден, что, как только первый этап реформы пройдет, каждый следующий будет даваться нам легче. Конечно, на начальном этапе могут быть сбои. Но люди не ощутят этих сбоев. Их они не коснутся!