Семеро смелых
Госкорпорации — одна из самых скандальных тем в российской экономической политике. Хотя вначале ничто вроде бы не предвещало бури. Первая ГК была образована еще в 1999 году для спасения от дефолта отечественной банковской системы. Ее назвали Агентством по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Она вполне справилась с возложенными на нее задачами и благополучно была ликвидирована еще в 2004 году. В 2003 году появилась вторая ГК — “Агентство по страхованию вкладов” (АСВ). И распущенный АРКО, и действующий АСВ выполняют специфические госфункции, в которых переплетены компетенции и исполнительных органов власти, и Центробанка. Поэтому избранная для них правовая форма, индивидуальная и закрытая от общественного контроля, считалась тогда меньшим злом. К тому же это была временная мера.
Но ситуация обострилась в 2007 году. Правительство учредило сразу 6 новых госкорпораций: Банк развития и внешнеэкономической деятельности (ВЭБ), ГК по строительству олимпийских объектов и развитию гор. Сочи как горноклиматический курорт (“Олимпстрой”), Российскую корпорацию нанотехнологий (“Роснанотех”), “Фонд содействия реформированию ЖКХ (“ФСР ЖКХ”), ГК по атомной энергии (“Росатом”) и, наконец, любимое детище Владимира Путина — ГК по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологической промышленной продукции (“Ростехнологии”). Немного позже к “великолепной семерке” присоединился “Росавтодор”. По статусу — это госкомпания. Но по существу — все та же ГК.
Против создания ГК (каждая из них учреждалась отдельным правовым актом) сразу же выступили многие крупные предприниматели, независимые эксперты и даже законодатели. Наиболее последовательно против ГК выступал и выступает председатель Комитета Совета Федерации по промышленной политике Валентин Завадников. Его антигоскорпоративные доклады специально включались в годовые обзоры законодательства Совфеда. Основной изъян ГК — непрозрачность, неподконтрольность правительству, налоговым органам и уж тем более обществу. Отсюда неэффективность использования выделенных им бюджетных средств (в 2007 году ряду ГК из федерального бюджета было выделено почти 200 млрд. рублей) и коррупциогенность. Не случайно глава Службы внешней разведки, а в 2007 году премьер Михаил Фрадков съязвил по поводу ГК: “Там и воровать не надо!”
Равнение на 2012-й
Он знал, о чем говорил. Кто контролирует госкорпорации, если налоговому инспектору или аудитору Счетной палаты вход туда заказан? Естественно, их топ-менеджеры. А это помимо опасности коррупции означает, что в их руках сосредоточены огромные средства и серьезные активы.
“Ростехнологии” в той или иной степени контролируют более 400 стратегически важных предприятий. Среди них, между прочим, “АвтоВАЗ”. К тому же многие из подконтрольных предприятий по правовой форме являются акционерными обществами. Налицо конфликт интересов между материнской организацией, по юридическому статусу являющейся некоммерческим партнерством, не ставящим перед собой задачу извлечения прибыли, и вполне рыночно укорененными АО. Правда, глава “Ростехнологий” Сергей Чемезов неоднократно утверждал, что его структура создана не навечно и ее задача собрать разрозненные АО и ФГУПы в 30 госхолдингов, ряд из которых будет сориентирован исключительно на оборонку, остальные займутся гражданским машиностроением. Цель вроде бы конечная, но любые преобразования в России идут долго и причудливыми дорогами. Так что никто сейчас не сможет назначить дату смерти “Ростехнологий”.
Не меньший политико-экономический вес и у ГК “Олимпстрой”. К 2014 году она должна освоить 314 млрд. бюджетных рублей. Но это по первоначальному плану. Несмотря на кризис, бюджетный поток превращается буквально в вал казенных денег. По расчетам Минрегионразвития, на зимнюю Олимпиаду придется выделить почти триллион рублей. И сколько проживет “Олимпстрой”, ответить все сложнее. Премьер Владимир Путин недавно объявил о планах на зимнюю Универсиаду-2017, а еще ранее глава Российского футбольного союза Сергей Фурсенко включился в борьбу за чемпионат мира по футболу в 2018 году.
“Внешэкономбанк” — это вообще не просто одна из госкорпораций, а прежде всего институт развития, сыгравший одну из ключевых ролей в борьбе с финансовым кризисом. Именно через него были предоставлены многомиллиардные кредиты как банкам, так и ряду компаний реального сектора.
Иными словами, у топ-менеджеров госкорпораций есть не только важный финансовый ресурс, но и при определенных обстоятельствах может появиться и политический. Который будет особенно востребован в 2012 году. Для чего пригодится закрытость ГК.
Неудавшийся блицкриг
Это прекрасно понял президент Дмитрий Медведев. В августе 2009 года он поручил Генпрокуратуре и своему контрольному управлению проверить госкорпорации. Топ-менеджеры ГК были неприятно поражены, ведь они надеялись на серьезное прикрытие со стороны Путина.
Нарушения были, конечно, найдены. Заведены десятки уголовных дел. 10 ноября прошлого года генпрокурор Юрий Чайка и начальник контрольного управления президента Константин Чуйченко в прямом эфире доложили Дмитрию Медведеву о деталях следствия. В результате президент приговорил госкорпорации к смертной казни. В прошлогоднем Послании Федеральному собранию было отмечено: “Госкорпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством”. Было дано и конкретное поручение правительству до 1 марта этого года подготовить свои предложения на этот счет. Помощник президента Аркадий Дворкович тут же разъяснил, что “уже в 2010 году” первыми лишатся статуса госкорпорации ВЭБ, “Роснано” и “Ростехнологии”. Но 3 декабря 2009 года премьер Путин в ежегодном телеобщении со страной недвусмысленно предложил Кремлю поубавить пыл: “Госкорпорации — это не хорошо и не плохо. Они необходимы”. Дворкович 7 декабря поправился: “ВЭБ и его партнеры могут спокойно реализовывать поставленные задачи”. Глава ВЭБа Владимир Дмитриев так разъяснил ситуацию: преобразоваться из ГК в акционерный банк не трудно, но тогда придется увеличить его уставный фонд на триллион рублей. Дело в том, что ВЭБ в этом случае подпадает под закон о банковской деятельности и, соответственно, колпак ЦБ. И тогда лимиты на одного заемщика обязательно будут превышены. А в дефицитном бюджете таких денег нет.
Кремлевский блицкриг провалился. Но борьба за госкорпорации перешла в новую стадию.
Осада
Для начала на госкорпорации натравили еще и Счетную палату. Затем в Минэкономразвития разработали поправки в закон 1996 года “О некоммерческих организациях” (а также в ряд других актов). Недавно их передали в правительство. В этом документе можно выделить два существенных момента.
Первое: предлагается усилить государственный контроль над государственными же корпорациями и компаниями. Для этого усиливается роль либо наблюдательного совета ГК, либо совета директоров госкомпании. Ничего принципиально нового разработчики законопроекта здесь не придумали, но это и не нужно. Все давно уже прописано в законе “Об акционерных обществах”. В частности, наблюдательный совет, членами которого назначаются не топ-менеджеры ГК, а госчиновники, а также независимые эксперты, получает полномочия утверждать стратегию, предусматривающую выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей. Совет наделяется также правом утверждать систему оплаты труда, построенную на достижении ключевых показателей. Как и обычный совет директоров, наблюдательный совет может создавать комиссии и комитеты по направлениям деятельности ГК (это еще один вид контроля). Совет также будет контролировать все крупные сделки, превышающие 5% от стоимости активов. При этом расходование временно свободных средств ГК и направления инвестиций правительство оставляет за собой (собственно, ГК и создавались под конкретные правительственные нужды). Генеральным контролером госкорпораций законодательно назначается Счетная палата. Наконец, бухгалтерские отчеты ГК подлежат ежегодному аудиту со стороны отобранных наблюдательным советом аудиторских компаний. После чего отчеты будут вывешивать на сайтах ГК. Кроме того, к топ-менеджерам ГК предъявят такие же требования, как и к госслужащим, например, запретят совмещать основную деятельность с частным бизнесом.
Второй момент еще более важен. В поправках к закону о некоммерческих организациях отмечено, что в компетенцию наблюдательного совета войдет “определение порядка и использования прибыли” ГК. Весьма вероятно, что ради этой короткой фразы реформа ГК и была затеяна. И в Кремле, и в правительстве обеспокоены тем, как хотя бы вернуть переведенные на счета ГК бюджетные деньги. В прошлом году часть таких средств ФСР ЖКХ и “Роснано” перечисляли обратно в кризисный бюджет. Но здесь нужен закон, а не личные договоренности. К тому же казна не отказалась бы и от процентов.
Но какую прибыль могут извлекать некоммерческие организации? Включение в закон 1996 года термина “прибыль” может привести к непредсказуемым последствиям — например, к правовому хаосу в среде всех некоммерческих структур. ГК, может быть, и не пострадают. Но этого не скажешь о тех организациях, к которым подселили ГК. Последовательный критик правового статуса ГК Валентин Завадников в беседе с корреспондентом “МК” с настороженностью отнесся к самой идее внесения поправок в закон о некоммерческих организациях. По его мнению, они не ликвидируют конфликт интересов в ГК. Их надо поэтапно преобразовывать в акционерные общества с 100%-ным участием государства, как это делает “Роснано”, а не пытаться и дальше размывать правовое поле некоммерческих организаций. Конечно, госконтроль над ГК можно усилить. Но в любом случае они остаются вне конкурентного поля, решая зачастую те государственные задачи, которые относятся к компетенции органов исполнительной власти.
Так что госкорпорации, несмотря на усилия Минэкономразвития, так и остаются наполовину хозяйствующими субъектами, а наполовину — органами исполнительной власти. И если их перевод в нормальное состояние — ОАО — затянется или окажется невозможным, то на первый план по мере приближения 2012 года выдвинется совсем другая борьба. Речь пойдет о персоналиях, о том, подотчетные кому команды будут контролировать этих кентавров, располагающих мощным административным и экономическим ресурсом.