Размер Фонда национального благосостояния, по данным на 1 ноября, составляет 13,9 трлн рублей. Для сравнения: годовые расходы федерального бюджета России — примерно 21 трлн рублей. Такие фонды, как наш ФНБ, в мире называются суверенными. Они есть практически во всех странах, добывающих углеводородное сырье и торгующих нефтью. Самые крупные из них — в Норвегии, Саудовской Аравии, Катаре — представляют собой запас денежных средств, который государство размещает в различных активах на случай внезапного кризиса и для гарантии выполнения социальных обязательств. Российский ФНБ сформирован из доходов нефтегазовой отрасли. Крупные отечественные компании — экспортеры углеводородов платят налоги в федеральный бюджет. Это называется нефтегазовым трансфертом, который тратится на погашение расходов федерального бюджета. Средства, которые остаются после нефтегазового трансферта в результате благоприятной ценовой конъюнктуры, отправляют в ФНБ. Впрочем, главный вопрос сейчас не в том, как формируется ФНБ, а в том, как он тратится.
Сберегательная «десятина»
ФНБ в России появился 1 февраля 2008 года при разделении существовавшего ранее Стабилизационного фонда на две структуры: Фонд национального благосостояния и Резервный фонд. Изначально его организовывали как ресурс социальной направленности, или «фонд будущих поколений». Он должен был обеспечить стабильные выплаты пенсий на много лет вперед. Резервный фонд взял на себя функции Стабилизационного фонда, то есть использовался как финансовая «подушка безопасности» для федерального бюджета. Изначально на счета ФНБ было зачислено 783 млрд рублей. В дальнейшем, когда нефтегазовые доходы превышали нормативный объем денег Резервного фонда и нефтегазовый трансферт, избытки направлялись в ФНБ. Нормативная величина Резервного фонда составляла примерно 7% от ВВП, и ее определяли ежегодно в федеральном бюджете.
В 2017 году средства Резервного фонда израсходовали, а фонд закрыли. Сейчас из суверенных фондов в России остался только Фонд национального благосостояния. «ФНБ изначально задумывался как определенная страховая «подушка» для пенсионного фонда, позволяющая избежать дефицита средств в случае нестабильности экономики и падения цен на нефть, — рассказывает Иван Белкин, генеральный директор компании «Лэйбл Хоум Инк». — Поскольку почти 40% нашего бюджета состоит как раз из нефтегазовых денег, критически важно защитить уязвимые слои населения от дефицита средств по пенсионным выплатам». То есть в периоды глобальных финансовых кризисов и резкого падения цен на нефть и газ затыкать дыры в бюджете призваны средства ФНБ. При этом сам фонд пополняется за счет сверхприбыли от таможенных пошлин на экспорт сырья и побочных продуктов его производства, а еще за счет налога на добычу сырья.
В момент организации у ФНБ была и стратегическая цель международного уровня. «Можно вспомнить, что одной из существенных задач ФНБ было создание хорошего глобального имиджа, — вспоминает член наблюдательного совета Гильдии финансовых аналитиков и риск-менеджеров Александр Разуваев. — Международные агентства Moody’s, Standard & Poor’s и Fitch должны были бы повышать нам страновой рейтинг в связи с таким внушительным размером ФНБ. Но они смотрят на нас не очень хорошо из-за геополитики, и их позиция, их предвзятые оценки — это форма санкций». Имея такие резервы, суверенный рейтинг России должен быть на две-три позиции выше, подчеркивает эксперт.
Сейчас ФНБ решает внутренние экономические задачи государства и является одновременно сберегательным и стабилизационным фондом. Например, в 2018–2019 годах 9,68 млрд рублей из ФНБ направили на софинансирование добровольных пенсионных накоплений людей. А для покрытия дефицита Пенсионного фонда в 2018 году из средств фонда потратили 1,1 трлн рублей.
Наступил ли черный день?
В этом ноябре Госдума приняла законопроект, который повышает лимит накоплений ФНБ с 7% до 10% от ВВП. Это порог, сверх которого средства фонда могут быть проинвестированы в экономику. Кроме того, был установлен лимит на расходование средств в размере 2,5 трлн рублей в течение ближайших трех лет.
Решение об изменении порога отсечения для ФНБ тут же вызвало массу кривотолков и рассуждений о том, как на самом деле в правительстве оценивают ситуацию в российской экономике. «Лучше всего трудные времена переживать, когда есть большая заначка на черный день, — поясняет доктор экономических наук Игорь Николаев. — Но тут возникает вопрос: а разве сейчас этот самый черный день не наступил? Пандемия продолжается, пока еще не ясно, когда с ее последствиями окончательно справится государство. И одновременно власти принимают решение откладывать еще больше денег в кубышку. Возникает подозрение, что власти что-то знают о будущем и что все их разговоры о том, что вот уже скоро кризис закончится, — это просто слова, а в реальности дела обстоят намного хуже». Нет уверенности в том, что экономика восстанавливается после пандемии, поэтому и нужно дальше копить. Есть опасения, что черный день еще не наступил, а худшее впереди, отмечает эксперт.
«Повышение порога отсечения до 10% от ВВП связано с опасениями правительства, вероятными альтернативными сценариями развития событий и рисками глобальной экономики, — говорит ведущий эксперт Центра политических технологий Никита Масленников. — Они все сформулированы в положениях о денежно-кредитной политике Центробанка: здесь нет никакого секрета». Во-первых, возможно продолжение пандемии, и на преодоление ее последствий могут понадобиться деньги. Во-вторых, уже заметен разгон инфляции в мире. В России она по итогам года составит, скорее всего, порядка 8%. Новости из США говорят, что и там инфляция на продовольственные товары в октябре превысила 6,2% и достигла максимума за 30 лет. Есть опасения по поводу роста цен у производителей в Китае. В итоге инфляция из локальной российской истории грозит превратиться в глобальный сюжет мировой экономики, с которым предстоит всем жить в течение ближайших 3–5 лет. Третья угроза — рост курса доллара. Если ФРС начнет раньше времени повышать ставку, то у Минфина возникает риск курсовых потерь. А четвертый негативный сценарий — это возможный глобальный финансовый кризис 2023 года. На инфляцию центральные банки во всех странах будут реагировать повышением ставок, а это приведет к проблемам у всех заемщиков, которые занимали деньги с рынка, что спровоцирует новый долговой кризис. В таких условиях у российских властей должна быть «подушка безопасности» — в том числе на выплату пенсий. Отсечение в 10% компенсировано тратой из ФНБ 2,5 трлн рублей на инфраструктуру — это очень хорошее стимулирование экономики, подчеркивает Масленников.
В будущем могут возникнуть и специфические проблемы из-за глобального энергетического перехода — от традиционного углеводородного сырья к возобновляемым источникам энергии. «Правительство РФ повысило до 10% ВВП порог ликвидной части ФНБ, так как при переходе большинства развитых стран к углеродно-нейтральной экономике возрастают долгосрочные бюджетные риски: ведь треть федерального бюджета России — нефтегазовые доходы», — указывает член правления «Клуба юристов и юрисконсультов СНГ» Сергей Таланов. Эти риски необходимо уменьшить, что и делает правительство.
Инфраструктурное будущее
В проекте госбюджета на 2022 год и последующие два года прогнозируется, что по итогам будущего года средства ФНБ составят почти 16,5 трлн рублей, а по результатам 2024 года они достигнут 23,3 трлн рублей. Другими словами, российской кубышке еще есть куда расти. «Будет ли эта цель выполнена — зависит прежде всего от сохранения высоких цен на нефть, а также от динамики валютных курсов и структуры активов, в которых размещены средства ФНБ», — отмечает заместитель руководителя ИАЦ «Альпари» Наталья Мильчакова. Эксперт обратила внимание на то, что государство отказалось от хранения средств ФНБ в долларах в этом году и перевело часть активов в золото, остальные хранятся в российских рублях, евро, британских фунтах, китайских юанях и японских иенах. Тот факт, что часть средств хранится в рублях, показывает, что государство доверяет национальной валюте, а также развеивает популярный в соцсетях миф о том, что Минфин намеренно ослабляет рубль ради поддержки доллара, утверждает эксперт.
За последние 13 лет изменилась не только сама структура фонда, но и цели, на которые направлялись его средства. Еще в 2015–2016 годах государство из средств ФНБ помогло профинансировать проект круглогодичного торгового порта «Сабетта» и строительства завода «Ямал СПГ». Общие инвестиции в проект строительства завода по производству сжиженного природного газа в северных широтах составили почти $27 млрд, из которых $2,3 млрд — средства ФНБ. По мнению Мильчаковой, эти вложения себя оправдали, позволив России стать достаточно крупным экспортером СПГ в Европу и Азию.
В настоящее время утвержден план проектов, которые будут финансироваться из ФНБ до 2024 года. В их числе строительство трассы М12 Москва–Казань, проекты РЖД, реформирование фонда ЖКХ, обновление авиапарка России. «Суммарная стоимость всех проектов может составить 9 трлн рублей, из ФНБ планируется выделить 1,6 трлн рублей, а разницу планируется покрыть за счет частных инвестиций», — анализирует запланированные траты Иван Белкин.
Правительство РФ планирует финансировать из ФНБ крупнейшие инфраструктурные проекты «Автодора», РЖД, «Трансмашхолдинга», уточняет Сергей Таланов. «И это правильно: если и тратить средства кубышки, то на проекты, которые дают максимальный эффект в долгосрочной перспективе, развивают инфраструктуру или человеческий капитал», — говорит он. Не вызывает сомнений, что стране необходима модернизация железнодорожной и транспортной сети. Эти проекты позволят создать новые рабочие места и в долгосрочной перспективе приведут к росту ВВП примерно на 1%. Главное — повысится уровень и качество жизни населения, уверен эксперт.
Как не «раздербанить» заначку
При всем единстве мнений экспертов о важности ФНБ точки зрения на то, стоит ли направлять его средства на социальные выплаты, у них разошлись. Одни считают, что раз этот ресурс был создан для «национального благосостояния», то на него и нужно направлять деньги в первую очередь. «Хорошо было бы хотя бы часть денег ФНБ направить в Пенсионный фонд на индексацию пенсий всем пенсионерам в размере, превышающем инфляцию, или на выплату пенсий работающим пенсионерам, — говорит Игорь Николаев. — Она у них не индексируется с 2016 года, и это прямое нарушение Конституции — вот на это можно было бы направить деньги. Давайте повышать национальное благосостояние в соответствии с названием фонда». По мнению эксперта, именно социальные траты должны быть приоритетом. Людям надо жить «здесь и сейчас», а не ждать вечно черного дня, который то ли наступит, то ли не наступит завтра. Кроме того, появляется риск «раздербанить» эту заначку на разного рода проекты не первостепенной важности или те, которые пролоббируют «особо приближенные» чиновники и бизнесмены, предупреждает эксперт.
Однако такую точку зрения разделяют не все. «На мой взгляд, на текущие социальные выплаты деньги ФНБ тратить не нужно, для этого есть другие источники, — вступает в спор Никита Масленников. — Есть Пенсионный фонд, расходы которого ежегодно будут составлять 3,5 трлн рублей, есть дополнительные источники у правительства, куда зачисляются остатки от «не выбранных» министерствами средств. А ФНБ — это «длинные» деньги, и они лучше пойдут на инфраструктурные проекты. При этом историческая роль ФНБ как стабилизатора Пенсионного фонда не исчезла, но лучше на социальные нужды брать деньги из других источников. Я за «длинные» вложения, которые развивают инфраструктуру». Такие вложения в экономике дают мультипликативный эффект, и от этого выигрывают все граждане, ведь реализация больших проектов предполагает и создание новых рабочих мест, и развитие сопутствующих сегментов малого и среднего бизнеса. А у социальных трат есть ведь и обратная сторона – это разгон инфляции, поэтому в этой сфере нужно мыслить стратегически и действовать очень осторожно, призывает эксперт.