Магия кресла и ее разоблачение
Конфликт Алексея Кудрина и его сменщика на посту министра финансов, ставшего с тех пор еще и первым вице-премьером Антоном Силуановым, можно было бы считать чисто служебным. То есть обусловленным функциями, носителями которых являются министр финансов с одной стороны и руководитель Счетной палаты — с другой. Первый закладывает правила, по которым государство получает доходы и тратит их по статьям бюджета, второй контролирует соблюдение этих правил. Не «казаки-разбойники», конечно, но похоже. Конфликт между ними неизбежен.
На первый взгляд можно было бы предположить, что если бы карьера господ Кудрина и Силуанова сложилась бы так, что они сегодня поменялись бы постами, конфликт был бы тем же самым. Можно привести пример: не так давно Михаил Задорнов, глава банка «Открытие», публично выступил с критикой повышения НДС с 1 января этого года. По его мнению, это было ошибочное решение. Задорнов может дополнить дуэт Кудрина и Силуанова до трио, потому что сам в конце 90-х был федеральным министром финансов. Суть в том, что на посту руководителя главного финансового ведомства он вряд ли стал бы критиковать состоявшееся повышение какого угодно налога. Дело в верности мундиру (который Задорнов с тех пор сменил), в исполнении определенной функции во власти.
Но первый взгляд ошибочен. Конфликт Кудрина и Силуанова гораздо глубже чисто служебных разборок. Вспомним, когда председателем Счетной палаты была Татьяна Голикова, она именно служебно критиковала отдельные нестыковки бюджета и находила «заначки» Минфина, не поднимаясь на уровень критики модели экономической политики, показателем которой бюджет и является. Алексей Кудрин замахнулся на большее: он против именно предложенной трехлетней модели.
Какое правило правильное?
Алексей Кудрин — критик проекта бюджета на 2020–2022 годы со стажем. Еще летом, когда бюджет только создавался, Кудрин предлагал обновить бюджетное правило — ключ к укреплению независимости российской бюджетной системы от колебаний нефтяных цен. Он с самого начала предлагал смягчить это правило, предоставив бюджету для текущих расходов несколько большую часть нефтяных доходов российского государства. Цена отсечения барреля нефти, доходы от превышения которой поступают в Фонд национального благосостояния (ФНБ), заложенная в бюджет, составляет $40. По мнению Кудрина, ее следовало бы поднять до $45, что увеличило бы текущие госрасходы на 0,6% ВВП и позволило бы правительству активизировать инвестиции.
В «деле о бюджетном правиле» есть и еще одна сторона. В Счетной палате пришли к выводу, что нынешнее бюджетное правило несет валютные риски. Во втором и третьем кварталах 2018 года, например, при быстрорастущих ценах на нефть ФНБ активно пополнялся, что происходит в иностранной валюте. В результате на внутреннем рынке спрос на валюту резко рос, а рубль дешевел, что приводило к валютной нестабильности, еще больше увеличивая спрос на валюту. Известно, что ЦБ был вынужден трижды останавливать покупки валюты для нужд пополнения ФНБ, а в сентябре решил и вовсе не выходить на рынок до конца 2018 года.
Минфин, конечно, с критикой аудиторов не согласился. Но вот что любопытно. Алексей Кудрин и ведомая им Счетная палата выступают за расширение возможностей правительства через увеличившиеся за счет повышения цены отсечения расходы активно влиять на поддержку роста экономики. Однако против корректировки бюджетного правила выступали не только Минфин, но и министр экономического развития Максим Орешкин, а это уже странно, так как главная функция его министерства помимо изготовления прогнозов — изыскание возможностей для увеличения роста экономики, для реализации оптимистических, а не инерционных прогнозов. Впрочем, Максим Орешкин известен как любитель играть на чужих площадках: он зачастую, например, раньше ЦБ оценивает ход и перспективы инфляции или динамики потребительского кредитования. Но гораздо важнее добиваться результатов в зоне своей ответственности, а с этим у Минэкономразвития есть проблемы.
Будет ли изменено бюджетное правило — открытый вопрос. Спор идет не только о том, какую часть нефтяных доходов направлять в ФНБ, а какую — на бюджетные расходы. Вот что по этому поводу говорит председатель ЦБ Эльвира Набиуллина: «Когда правило принималось, то обсуждалось, что, возможно, оно должно сглаживать не только колебания цен на нефть, но и циклические колебания экономики. Но решили не усложнять правило — и для восприятия, и для реализации». Кудрин считает, настало время для того, чтобы с помощью обновленного бюджетного правила решать более широкий комплекс задач. В своей докторской диссертации он усложняет бюджетное правило. Сумма бюджетных расходов должна складываться из средних, очищенных от колебаний за определенный период ненефтегазовых доходов и нефтегазовых — при цене отсечения в $45 за баррель в постоянных ценах. Допускается первичный бюджетный дефицит в 0,5% ВВП, покрывать который должны доходы от приватизации и госзаимствования, причем расходы на обслуживание внешнего долга (выплаты основной части долга и проценты) не должны превышать 1% ВВП. После 2024 года бюджетное правило подлежит новому обновлению.
Конструкция, предлагаемая Кудриным, весьма консервативна, она по мировым стандартам никак не может нанести ущерб финансовой стабильности, но тем не менее она расширяет нынешние возможности правительства поддерживать экономический рост.
Суть — не в крючкотворстве вокруг бюджетного правила и тем более не в заслугах Кудрина перед экономической наукой. Главное — ответ на вопрос, откуда взять ресурсы для более активной экономической политики, нацеленной на рост и социальный прогресс.
Рост упрется в потолок
Трехлетний бюджет как основной инструментарий экономической политики правительства должен обеспечить, во-первых, существенное ускорение экономического роста; во-вторых, быстрорастущая экономика должна предоставить ресурсы для улучшения качества жизни россиян; в-третьих, экономическая политика должна способствовать эффективному использованию ресурсов для достижения этой цели. Как реализуются эти установки в проекте бюджета на 2020–2022 годы?
Аудиторы Счетной палаты, как, впрочем, и любые читатели бюджетного проекта, одобренного правительством, не могли пройти мимо его главной тайны. В прогнозе социально-экономического развития, на основании которого строится бюджет, говорится, в частности, что экономический рост в 2020 году составит 1,7%, а в 2021 — 3,1%, и этот темп экономика, по прогнозу, сохранит до конца президентского срока в 2024 году. Спрашивается, откуда возьмется столь решительное ускорение, чем оно обусловлено? В прогнозе все объясняется приростом инвестиций в основной капитал с 2% в 2019 году до 5% в 2020-м и достижением пиковых 6,5% в 2021 году. Тогда следующий вопрос: почему инвестиции резко пойдут в рост, ведь за первое полугодие 2019 года, по Росстату, рост инвестиций составил всего 0,6%?
Аудиторы Счетной палаты пришли к выводу, что все три сценария прогноза (базовый, консервативный и целевой), по сути, являются целевыми и отличаются друг от друга лишь скоростью достижения целей майского указа президента Владимира Путина. Если перевести на общедоступный русский, то прогнозы правительства названы подгонкой под цели майского указа. К тому же в прогнозе есть немало противоречий: например, в нем говорится об одновременном ускорении роста ВВП и замедлении промышленности, о замедлении мировой экономики, сопровождаемом падением цен на нефть, и одновременном ускорении роста российской экономики. Алексей Кудрин подводит итог: «Прыжок с 1,7% темпов роста до 3,1% для нас является малообъяснимым. Сейчас потенциал роста оценивается экспертами в 1,5–2%, это наш потолок, и пока он, скорее всего, не будет превышен».
Где нацпроекты?
Необходимого роста экономики нет. Но экономика — материя восприимчивая. Рост не только база реализации нацпроектов, сам ход реализации нацпроектов вполне может экономику подтолкнуть. Такова экономическая диалектика.
Заложена ли она в бюджет? Помимо отмеченных инвестиций, по прогнозу, экономике помогут ускориться нацпроекты стоимостью почти 25,7 трлн руб. до 2024 года, структурные реформы и рост инвестиций. Так, по оценкам министерства, вклад структурных реформ в рост экономики составит 1,5 п.п. до 2024 года. Отвечает ли этим оценкам проект бюджета? Аудиторы Счетной палаты считают расчеты прогноза справедливыми, но для стран с развитой рыночной экономикой, с другой структурой экономики и экспорта по сравнению с российскими. Главное же в том, что, как отмечает Алексей Кудрин, во-первых, структура расходов бюджета на ближайшие три года принципиально не меняется, а во-вторых, не происходит необходимого для реализации нацпроектов роста госрасходов за рамками 2020 года: «В трехлетнем горизонте расходы бюджета возвращаются к величине 16,9% ВВП с 17,3%, которые прогнозируются на следующий год. Также и расходы на образование и здравоохранение: сначала они увеличиваются, а потом снова возвращаются к тем процентам, которые были в прошлом году».
Козырь нацпроектов бюджетная трехлетка, таким образом, не разыгрывает. По существу, их реализация откладывается. Характерен пример этого года: по данным на 17 октября, как сообщил на пленарном заседании Думы Алексей Кудрин, использовано только 59% бюджетных средств, предусмотренных для реализации нацпроектов. Рывок должен произойти в 2020 году, но состоится ли он и будет ли достаточен его импульс как для успешного старта реализации нацпроектов, так и для разогрева экономики?
Пока достаточной базы для оптимизма нет. Аудиторы Счетной палаты предупреждают: бюджет в 2020–2022 годах планирует инвестировать более 536 миллиардов рублей в объекты, которые не готовы к началу строительства. Это старая болезнь, ею вполне могут заразиться нацпроекты, оказавшись обремененными долгостроем и неэффективным использованием госсредств. Так что станут ли они драйвером ускорения экономического роста и приведут ли к улучшению качества жизни россиян, еще неясно, зато совершенно точно для аудиторов Счетной палаты, как и для других проверяющих органов, работы они прибавят.
От политики никуда не деться
Алексей Кудрин гораздо аргументированнее и тщательнее, чем представители парламентской (и непарламентской) оппозиции, раскритиковал бюджет, считающийся основным документом экономической политики в ранге федерального закона. Что немаловажно, он сделал это на том же экономическом языке, который использует правительство. Что дальше? Судя по голосованию в Думе в первом чтении, кардинальной правки бюджета сейчас не произойдет. Значит ли это, что Кудрин и Счетная палата выстрелили «в молоко»?
Предстоящая трехлетка — это разбег перед выходом на прямую перед следующими президентскими выборами. Спрос за выполнение майского указа со стороны Кремля будет ужесточаться. Если чудесного прыжка с нынешних темпов роста к желаемым не произойдет, могут оказаться востребованными предложения по обновлению экономической политики. Они, конечно, последуют с разных сторон. Пока поступающее с левого политического фланга поддержкой Кремля не пользуется, что подтверждается, например, отставкой Сергея Глазьева с поста советника президента, да и дебют на думских выборах Партии роста Бориса Титова многообещающим никак не назовешь. В этих условиях Алексей Кудрин в критике бюджета представил альтернативу правительственной политике — с обновленным бюджетным правилом, с новыми приоритетами в выросших бюджетных расходах. Это его политическая инвестиция. Дивиденды будет определять Владимир Путин.