Российская бюджетная система эволюционирует прямо на глазах. Когда-то, в 1990-е, федеральные бюджеты представляли собой откровенные SOS-позывные: это был поиск денег любой ценой, невзирая на невосполнимые репутационные потери госфинансов из-за залоговых аукционов и откровенных пирамид ГКО. Потом, в начале нулевых, из нефтяных туч пролился долларовый ливень, бюджеты стали профицитными, что, однако, поначалу не прибавляло им дальнозоркости. Но эволюция не останавливалась.
С одной стороны, появились целевые программы, с другой — велись поиски страховки от колебаний нефтяной конъюнктуры. Последняя, усилиями прежде всего многолетнего министра финансов Алексея Кудрина, была найдена в формировании на фазе роста нефтяных цен Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ). Целевые программы, однако, быстро расплодившись, оторвались от бюджетной базы. Реальным взглядом в будущее оставались суверенные фонды. Но такой взгляд был хотя и необходимым, но явно односторонним.
Даешь шестилетку!
Сейчас мы присутствуем на старте очередного этапа бюджетной эволюции. База этого этапа — шестилетний президентский срок и соответствующие президентские программы, воплощенные в майских (месяц инаугурации) указах. Майский указ 2018 года — это развернутый и масштабный директивный документ, для воплощения которого, естественно, необходимы инвестиции. Соответственно, по факту Россия движется к шестилетним бюджетам.
На первый взгляд шагов в этом направлении нет — формально как были бюджетные трехлетки, так они трехлетками и остаются. Но это поверхностное наблюдение. Специфика «текущего момента» в том, что появляется воплощение давней мечты экономистов левой политической ориентации — «бюджет развития». Академик Сергей Глазьев, например, не раз предлагал превратить в такой «бюджет» Резервный фонд и ФНБ, превратив их в источник госинвестиций. Но Резервный фонд, в результате затянувшихся кризисов прежних лет, уже исчерпан, а за ФНБ пока сохраняется прежде всего страховочная функция, хотя его инвестиционный потенциал на порядок выше, чем у почившего Резервного фонда.
Где же «бюджет развития»? Если его понимать как финансовую базу для инвестиций в стратегические проекты в рамках целей майского указа, то эта база есть в федеральном бюджете. Есть и выносная, формально не бюджетная часть — это активно формируемая модель мобилизации частных инвестиций на нужды реализации проектов, в отборе которых государство — старший партнер, а частные компании — младший. И эта модель, вырастающая из «списка Белоусова» (компаний, которые получили за прошедший период сверхприбыли, благодаря удачной конъюнктуре), рассчитывается уже как минимум на всю шестилетку.
Это и есть признак эволюции, причем не только бюджетной системы (частные инвестиции, по сути, компенсируют государственные, на которые не хватает госсредств в полном объеме), но и всей системы госвоздействия на экономику. Эволюции от рынка к государству. Чем она «пахнет»? Для кого-то — государственно-частным партнерством, для кого-то — госкапитализмом, для кого-то — мобилизационной экономикой, для кого-то — «корпоративным государством». Отчетливее запах станет по мере рассеивания тумана вокруг механизма мобилизации частных инвестиций. Но эволюция налицо.
Бюджетный дуализм
Как совместить в единой бюджетной стратегии взгляды Кудрина, занимающего ныне пост главы Счетной палаты, и Глазьева — советника Президента РФ? Оказывается, просто. Ключ к реализации глазьевских позиций — усиление стратегических начал в инвестиционной политике, которая подконтрольна государству. Это заложено и в майском указе, и в бюджете на 2019–2021 годы, и в мобилизационной модели имени Андрея Белоусова. Кудринский же подход реализован в крайнем (даже по оценкам самого Кудрина) консерватизме собственно бюджета.
Во-первых, впервые за пять лет федеральный бюджет, причем на все три предстоящих года, сверстывается, ориентируясь на профицит. В 2019 году он ожидается в 1,932 трлн руб., или 1,8% ВВП, в 2020 году — 1,224 трлн руб., или 1,1% ВВП, в 2021 году — 0,952 трлн руб., или 0,8% ВВП.
Во-вторых, профицит бюджета достигается при закладываемых в бюджет ценах на нефть, которые по прогнозу Минэкономразвития будут снижаться с $69,3 за баррель в среднем в текущем 2018 году до $57,9 в 2021 году. Одновременно министр экономического развития Максим Орешкин настаивает на том, что доллар в предстоящее трехлетие останется примерно на уровне 64 руб.
Однако пока немало авторитетных экономистов сходятся в том, что цена нефти с учетом американских антииранских санкций скорее продолжит движение вверх от $80 за баррель, чем опустится вниз с нынешних рубежей в те же $80. С другой стороны, мало у кого есть сомнения в том, что рубль, скорее всего, будет дешеветь, о чем, перевесив растущую цену нефти, позаботятся новые антироссийские санкции, ожидаемые ближе к концу текущего года.
Получается, у федерального бюджета есть как минимум три страховки. Первая — профицит, достигаемый при ценах на нефть значительно ниже текущего уровня и курсе рубля значительно выше текущего уровня. Вторая — цены на нефть при достаточно прозрачных перспективах их повышения и снижения (за счет, прежде всего, санкций) курса рубля. Третья — перекладывание инвестиций с федерального бюджета на частный бизнес.
Что же, порадуемся за бюджет. Но радость может оказаться недолгой. Потому что у всего есть своя цена.
Обратный билет в кризис
Майский указ, если послушать руководителей правительства, — это альфа и омега как бюджета, так и всей отечественной экономической политики. В какой мере это подтверждается расходами федерального бюджета?
Как уже было сказано, главная характеристика бюджетной трехлетки — ее крайняя консервативность. Консервативность — противоположность революциям. Соответственно, никаких качественных сдвигов в структуре бюджетных расходов не отмечается. Как и всегда, главные приоритеты — это национальная оборона с национальной же безопасностью и социальная политика.
Но кое-что любопытное в бюджетных цифрах все-таки есть. Если в 2019 году на национальную оборону и безопасность с правоохранительными органами планируется выделить 28,6% всех расходов федерального бюджета (естественно, без его закрытых статей), то в 2021 году — 28,7%. На социальную политику, соответственно, 27 и 25%. Так что разрыв в пользу силовиков увеличивается. Возможно, это полностью соответствует майскому указу, однако ожидания были несколько иными. При этом расходы на здравоохранение до 2020 года заметно растут — до 5% от всех расходов с 3,6% в 2019 году, но затем начинается откат до 4,5% в 2021 году. Зато доля расходов на образование стабильна: поднявшись с 4,2% в 2018 году до 4,6% в 2019-м, они так и остаются на этом уровне до 2021 года. В любом случае тезис о приоритетном развитии человеческого капитала, от частого употребления ставший чем-то само собой разумеющимся, цифрами бюджетных расходов подтверждается не так убедительно, как словами. Хотя еще возможна корректировка. Не столько в результате рассмотрения проекта бюджета в Государственной думе, сколько за счет национальных проектов, объекты из которых получают финансирование как из бюджета, так и за счет мобилизации ресурсов частных компаний.
Свой вывод из проекта бюджетной трехлетки на 2019–2021 годы делает, например, Наталия Орлова, главный экономист «Альфа-банка»: трехлетка ориентирована не на рост экономики, а на сокращение зависимости бюджета от цен на нефть. Балансирующая бюджет цена нефти, по подсчетам Орловой, снизится с $61 за баррель в 2018 году примерно до $50 в 2019-м — это минимальный уровень с 2008 года. Это следствие ужесточения бюджетной политики: несмотря на финансирование дополнительных расходов, бюджет мог бы больше средств выделить на финансирование расходов, а значит, он сдерживает динамику экономики.
Итак, за страховки бюджета заплатит экономика. А значит, в конечном счете каждый из нас. Больше некому. Причем заплатит дважды. И за отмеченный низкий по сравнению с возможностями бюджета уровень госрасходов, который мог бы экономику подтолкнуть, и за повышение налога на добавленную стоимость (НДС).
Кстати, есть детский вопрос, возникающий после ознакомления с основными бюджетными параметрами. Нам говорили, что повышение НДС безальтернативно. Так ли это? Профицит бюджета в 2019 году ожидается, как уже было отмечено, в 1,885 трлн руб., повышение ставки НДС с 18 до 20% принесет в бюджет в 2019 году, по имеющимся подсчетам, порядка 500 млрд руб. Так стоило ли огород городить? Зачем наращивать профицит бюджета, разгоняя инфляцию, увеличивая социальную напряженность, тормозя экономику, деформируя политику ЦБ? Это пример избыточной страховки.
Подобными действиями, чем бы они ни обосновывались, цели майского указа не приближаются, а отодвигаются. Потому что главное условие его успешной реализации — рост экономики. Повышение же НДС, по признанию тех же правительственных чиновников, которые одобрили этот шаг, рост экономики тормозит.
Осторожно: геополитика
Между тем именно макроэкономические риски, от которых российская экономика, в отличие от федерального бюджета, не застрахована и которые могут опрокинуть ее неустойчивый рост, сделав его, как теперь политкорректно выражаются, отрицательным, налицо. Доморощенные добавки к этим рискам в виде роста НДС совершенно излишни.
Россия уже столкнулась с массированным выводом иностранного капитала. Это, конечно, можно трактовать как уменьшение неких будущих рисков, но на самом деле это не только удар по рублю, но и — главное — пролог растущего технологического отставания. А значит, мина под развитие человеческого капитала: даже если на эти цели будет выделяться больше ресурсов, без технологического развития, без необходимых связей со странами, это развитие определяющими, не будет и необходимого качества человеческого капитала. Санкции могут и прямо ограничить возможности роста экономики. Во всяком случае, их новый обсуждаемый масштаб ничего хорошего не сулит.
Но в прогнозе, который лежит в основе бюджетной трехлетки, геополитические риски хотя и отмечены, но оценены примерно так же, как и будущий валютный курс рубля: что-то может измениться, но несущественно.
Вот что говорится на официальном сайте Минэкономразвития: если в текущем году прогнозируется рост экономики на уровне в 1,8%, а инфляции — на уровне в 3,4%, то «в 2019 году рост замедлится до 1,3%, а инфляция ускорится до 4,3%, с пиковым значением около 5% в первом квартале. Восстановление экономического роста ожидается к началу 2020 года. Оно… составит в 2020 году 2,0%, и в дальнейшем закрепится выше отметки в 3%». А дальше сайт цитирует министра Максима Орешкина: «Прогнозируемые темпы роста превзойдут рост мирового ВВП и позволят России войти в пятерку самых крупных экономик, преодолев текущее 4-процентное отставание от Германии».
Звучит прямо как тост. Вот только стоит ли чокаться?