Оставим в стороне внутриамериканское перетягивание каната между Дональдом Трампом (по версии журнала New York — российским агентом с 1987 года) и Конгрессом США, где даже среди республиканцев сильны настроения в пользу более жесткого, чем у президентской администрации, отношения к России. Так или иначе зигзаги российской политики США вытягиваются в прямую линию конфронтации, в основе которой — реальные или мнимые прегрешения Москвы, неприемлемые для Вашингтона.
Еще в августе прошлого года Трампу пришлось скрепя сердце подписать закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA), поскольку Конгресс не только его принял, но и был готов преодолеть президентское вето. Этот закон, который зачислил Россию в «противники Америки» наряду с Ираном и Северной Кореей, является, однако, далеко не единственным инструментом санкционного давления США на РФ. Одни шаги предпринимает законодательная власть, другие — исполнительная, и в совокупности получается довольно богатый «шведский стол» разнообразных санкций. Вопрос лишь в том, насколько хорошо они соответствуют задуманной цели — заставить Москву изменить свое поведение в отношении Украины и тех стран (включая США), в чью внутреннюю политику, по мнению Белого дома, вмешивается Кремль.
Лоскуты антироссийского одеяла
На днях Дональд Трамп подписал указ, предусматривающий санкции против иностранных физических лиц и компаний, уличенных в попытках вмешательства в предстоящие 6 ноября выборы в Конгресс. Как сообщало агентство Reuters, под «вмешательством» подразумеваются: кибератаки на «избирательную инфраструктуру», включая машины для голосования и центры обработки избирательных бюллетеней; организация пропагандистских кампаний с целью изменения общественного мнения; систематические утечки частной политической информации.
По мнению экспертов, новое санкционное распоряжение президента преследует единственную цель — перехватить инициативу у Конгресса. Исполнительный указ — удобный инструмент, которым пользовались и предшественники Трампа: президент может в любой момент отменить свое распоряжение, в то время как решение Конгресса — это закон, отменить который может только другое решение Конгресса (утвержденное президентом).
Как указывает Адам Смит, бывший высокопоставленный сотрудник офиса по контролю за иностранными активами Минфина США, отвечающего за санкционную политику, указ без упоминаний конкретных лиц и организаций — это просто «бюрократическая пустышка», используемая для аппаратных игр.
Однако трамповский указ о наказании возможного предстоящего вмешательства в выборы может иметь обратный эффект — Конгресс, вполне вероятно, активизирует свою санкционную активность, видя фактическое бездействие Белого дома. В последние недели в комитетах по международным и банковским делам Сената прошла серия слушаний, в ходе которых обсуждались детали новых санкций против России. Всего на рассмотрении обеих палат Конгресса сейчас находятся пять законопроектов, вводящих жесткие меры в отношении Москвы.
Один из них, подготовленный сенатором-республиканцем Линдси Грэмом и демократом Робертом Менендесом, предусматривает ограничения на операции с суверенным долгом РФ и санкции против компаний, сотрудничающих с энергетическим сектором России. Еще один сенатский билль, спонсируемый республиканцем Марко Рубио и демократом Крисом Ван Холленом, предлагает автоматическое введение санкций против Москвы, если директор национальной разведки США придет к выводу, что российское руководство вновь попыталось вмешаться в ход выборов.
Во время слушаний в сенатском комитете по банковским делам 6 сентября Хезер Конли, бывшая помощник замгоссекретаря США по евразийским делам, заявила, что со стороны официального Вашингтона нет реальных мер по «обузданию России» и даже нет системного анализа того ущерба, который причинило вмешательство в выборы 2016 года. По мнению г-жи Конли, для детального расследования надо было создать нечто наподобие комиссии по терактам 11 сентября 2001 года.
Дэниэл Фрид, бывший замгоссекретаря США по европейским и азиатским делам, предложил на тех же слушаниях применить жесткие санкции против российского финансового сектора — запретить операции с суверенными долговыми обязательствами РФ, прекращение долгового финансирования российских госкорпораций и блокирование контролируемых государством российских банков. Он также предложил ввести жесткие ограничения на экспорт в Россию передовых американских технологий.
Бывший посол США в РФ Майкл Макфол высказал точку зрения, что проблема не в некомпетентности правительства США или его нежелании эффективно противостоять России — все упирается в позицию президента Трампа, который «не согласен с политикой своей собственной администрации».
Рычаги давления — свои и заморские
У заокеанской санкционной машины есть и внутренние, и внешние движущие силы. Совсем недавно, в начале августа, руководители разведслужб США констатировали, что Россия ведет систематическую работу с целью ослабить американскую демократию и повлиять на результаты выборов в ноябре этого года. За пару дней до этого социальная сеть Facebook сообщила о выявлении продолжавшейся 17 месяцев подрывной идеологической кампании российского Агентства интернет-исследований (в феврале этого года агентству в США были предъявлены уголовные обвинения). Эти и другие подобные эпизоды подталкивают американских политиков к ужесточению санкций.
Среди внешних факторов главным в этом году стало «дело Скрипалей» — отравление в Великобритании бывшего полковника ГРУ и его дочери. 27 августа госдеп США ввел в действие дополнительные экономические санкции против России, формальной основой для которых стал американский закон 1991 года «О контроле за химическим и биологическим оружием и предотвращении его применения». Закон этот использовался в США крайне редко, но в случае с «делом Скрипалей» он стал удобным юридическим основанием для новых антироссийских санкций — так сказать, по совокупности заслуг, в свете действий России и в Америке, и в Европе, и на Ближнем Востоке.
Закон 1991 года требует от правительства США применения санкций в два раунда, по нарастающей. Первый блок новых санкций, вступивший в силу 27 августа, включает в себя запрет на экспорт в Россию товаров, связанных с национальной безопасностью: электронных устройств и комплектующих, в том числе используемых в авиационной промышленности. Второй блок будет введен в действие спустя 90 дней после первого — если Россия не предоставит гарантии того, что она не будет использовать химическое оружие в будущем, и не согласится на инспекционные проверки ООН. Второй раунд санкций предписывает применение минимум трех из шести следующих мер: понижение уровня дипотношений с Россией; запрет на воздушное сообщение между США и РФ; противодействие помощи России со стороны международных финансовых институтов; запрет на американские банковские займы России; эмбарго на российский импорт в США; запрет на американский экспорт в Россию.
Правительство США может применять исключения из санкционного режима в случаях, когда это соответствует интересам самой Америки. В этом раунде санкций, в частности, Госдепартамент США сделал исключение для экспортных лицензий, необходимых для продолжения сотрудничества России и США в освоении космоса — их не стали вносить в санкционный список «в интересах национальной безопасности США».
Но если закон, примененный в связи с «делом Скрипалей», позволяет администрации Трампа делать исключения, то один из законопроектов, находящихся на рассмотрении в Конгрессе США, лишает президента такой возможности и предписывает автоматическое введение в действие санкций против России, если директор национальной разведки сделает вывод о ее вмешательстве в грядущие выборы. Американские СМИ сообщают, что данный билль («О защите выборов от угроз») получает все большую поддержку со стороны ключевых фигур в Конгрессе.
Однако эффективность санкций даже в самом жестком режиме вызывает сомнения у многих американских экспертов. Санкции не зарекомендовали себя действенным орудием давления даже на небольшие страны, а в случае с Россией — тем более.
Россию не запугать
На страницах журнала Forbes журналистка Шелли Карабелл, которая работала в России и часто там бывает, отмечала, что россиян трудно запугать жизненными тяготами — они научились их переносить как ни один другой народ в мире. Среди прочего в России привычным делом является жить без денег, используя поддержку родных и друзей, блат, бартер и прочие инструменты. Помогает и черный рынок, который существовал в СССР и России всегда.
Санкции также легче преодолевать, когда львиная доля экономики находится под контролем государства (со ссылкой на российские источники журналистка указывает, что частный бизнес в России контролирует не более 25% ВВП). При этом Москва пользуется всеми преимуществами рыночной экономики, включая трансграничное перемещение капитала, отсутствие ценового контроля государства на большинство товаров и услуг, в основном свободный курс обмена валюты и прочее.
Для российской экономики, продолжает Карабелл, западные санкции представляют гораздо меньшую опасность, чем падение цен на нефть, поскольку госбюджет РФ решающим образом зависит от углеводородов. Однако и эта угроза в значительной степени нивелирована благодаря внушительным золотовалютным резервам, которые накопили в «тучные годы» и государство, и частный сектор.
The Washington Post недавно писала, что в «сравнении с другими странами, которые находились под санкциями США, — такими как Иран, Куба, Мьянма, Северная Корея, — Россия играет более важную роль в мировой торговле». Благодаря этому «санкции имеют больший потенциал причинения вреда — но не только тем, против кого они направлены, но и «посторонним наблюдателям» в США и Европе, как считают экономисты и эксперты по торговле».
Газета цитирует эксперта по санкциям Национального совета по внешней торговле США Ричарда Савайа, который подчеркивает, что Россия — «часть мировой экономики, она входит во Всемирную торговую организацию, ее банки связаны и со всей Европой, и с Америкой». В этом-то и заключается причина осторожности американцев в отношении санкций против РФ. Как пояснил вышеупомянутый Дэниэл Фрид (отнюдь не пророссийски настроенный экс-чиновник), «санкции, предусматривающие полную блокировку всех контролируемых государством [российских] банков, могли бы вызвать финансовую реакцию, которая была бы не в интересах США и, в более широком плане, Запада».
В Америке обращают внимание и на угрозу ответных мер со стороны Москвы — таких, как прекращение поставок в США ракетных двигателей РД-180 или повышение платы за пролет американских авиалайнеров через воздушное пространство РФ на пути в Азию.
Не знаю, принимает ли в расчет Дональд Трамп тот ущерб, который антироссийские санкции причиняют союзникам США в Европе. Скорее нет, чем да. Но другие американские политики — в том числе однопартийцы Трампа из Республиканской партии — наверняка подумают, прежде чем, например, вводить санкционные наказания за любые инвестиции в российские нефтяные проекты или международные проекты с участием российских госкомпаний. Если будет принят билль с такими санкциями (он находится на рассмотрении в Конгрессе), это ударит, в частности, по немецким компаниям, делающим инвестиции в «Северный поток-2».
Много шума — мало эффекта
О позиции немецкой стороны наглядно свидетельствует материал о санкциях в Deutsche Welle, который вышел под красноречивым заголовком: «Западные санкции против России: много шума, мало эффекта». «Немецкая волна» констатирует, что, хотя российская экономика сократилась в 2015 и 2016 годах, это происходило за счет падения цен на нефть, а не благодаря санкциям, а в 2017 году экономика РФ уже росла. И если Запад хотел наказать Путина и его окружение, то добился он противоположного результата — россияне перед лицом враждебного Запада лишь крепче поддерживают власть.
В подтверждение этого тезиса московский корреспондент американской газеты The Christian Science Monitor Фред Уэйр приводит данные свежего опроса, которые показывают, что более 80% россиян с той или иной степенью доверия относятся к тому, как Путин ведет внешнюю политику, а 58% — с очень большим доверием. Он пишет о том, как Россия переключается с долларовых резервов на золото, как в свете угрозы отключения от международной системы денежных транзакций SWIFT Россия создает свою собственную, как санкции и контрсанкции помогли поднять российский агропром.
Администрация Трампа раз за разом заявляет, что санкции против России работают. По словам Сигала Манделькера, который отвечает за санкции в минфине США, Россию сдерживает осознание того, что Америка может «причинить ей гораздо более крупные неприятности» и что Белый дом «без колебаний» применит более болезненные меры, если Москва не изменит свое поведение.
Но независимые эксперты считают иначе. Они обращают внимание на то, что, несмотря на санкции, в Санкт-Петербургском международном экономическом форуме-2018 участвовали более 500 американских бизнесменов и что взаимная торговля США и РФ в этом году не сократилась, а выросла по сравнению с прошлым годом. Как отметил президент Американской торговой палаты в России Алексис Родзянко, транснациональные корпорации часто инвестируют не напрямую, а через свои филиалы в третьих странах. Он считает, что реальный объем американских инвестиций в России в 7–9 раз выше официальных цифр, а объем взаимной торговли — в 3–4 раза больше официальной статистики.
Конечно, всякое может случиться, но пока американская часть санкционной картины не выглядит для России слишком угрожающей. А у союзников США, которые живут ближе к России и более тесно связаны с ней экономически, еще меньше, чем у Америки, желания применять по-настоящему разрушительные санкции.