Как мы прожили тучные нулевые? Точно так же, как и кризисный 2009-й, как живем до сих пор. Так, как предначертал Алексей Кудрин. Модель регулирования выстроена именно бывшим вице-премьером и министром финансов. Ее сердцевина — та самая финансовая стабильность, которой мы неустанно гордимся: бюджетоцентризм и создание подушек бюджетной безопасности за счет «сверхплановых» нефтегазовых доходов.
От кризиса 2009 года эта модель не спасла: как свидетельствует Росстат, падение ВВП тогда составило 7,8%, что вполне соизмеримо с падением украинской экономики в этом году в условиях гражданской войны. Но не будь резервов, защита от кризиса была бы слабее, а его последствия — разрушительнее. Оценить, что бы было, если бы проводилась принципиально иная политика, достоверно нельзя.
Эта модель выработалась. Не в том смысле, что доказана ее неэффективность: вокруг нее споры как велись, так и продолжаются. Причина — банальнее и, если называть вещи своими именами, страшнее. Кончились деньги. Не вообще, а те самые, резервные.
Последние деньги России
Копить лишние нефтедоллары на «черный день» правительство решило еще в 2004 году. За год-два до этого сверхдоходы бюджета шли на опережающее погашение кредитов МВФ и Всемирного банка. Всего им было выплачено $28 млрд. Еще $32 млрд выплатили Парижскому клубу кредиторов (правительствам западных стран) в 2006 году. В результате внешний долг России сократился чуть ли не втрое.
Затем правительство решило хранить очередные «горячие» нефтедоллары в отдельной копилке, которую назвали Стабилизационным фондом. Заметим, что в кратчайшие сроки там было сосредоточено до одной трети от всех золотовалютных резервов России. Другие две трети остались и остаются до сих пор под контролем ЦБ.
На деньги Банка России никто не покушается. Они предназначены на поддержку курса рубля и закупку импортной продукции в условиях самого острого кризиса.
Другое дело — деньги Стабилизационного фонда. На них сразу же выстроилась очередь из влиятельных просителей. Создатели этой копилки — бывший министр финансов Алексей Кудрин и экс-глава ЦБ Сергей Игнатьев, — по мнению их оппонентов как во властных структурах, так и среди олигархов, губили реальный сектор экономики, выводя из него огромные суммы на Запад. По сей день львиная доля резервных средств размещена в государственных ценных бумагах США (впрочем, официальная статистика засекречена). Доходы такие вложения не приносят. За них дают мизерный процент. Зато они являются надежным и ликвидным средством сбережения — их всегда можно продать на рынке как минимум по номиналу.
Распилить Стабилизационный фонд хотели еще в 2006 году. Бывший председатель Счетной палаты Сергей Степашин предлагал их направить на покупку акций российских «голубых фишек» с целью ускорения роста в несырьевом секторе.
Экс-председатель правительства Михаил Фрадков считал, что такое распределение резервов окажется неэффективным. Он полагал, что лучше разместить деньги на Западе, причем вложить их в крупные трансконтинентальные корпорации, чтобы получить в их руководстве управляющие должности.
Решение ни в пользу ни тех, ни других принять не успели. И слава Богу. Спустя два года разразился мировой финансовый кризис — и свою последние деньги Россия потеряла бы в любом случае.
Алексей Кудрин тогда торжествовал: он не зря никому ни отдал сэкономленные средства. Правда, именно эти деньги пошли на латание дыр в бюджете, ведь ВВП упал на 7,8%. Ни один ВВП мира не падал так низко.
Вместе с этим средства Стабилизационного фонда тогда было решено положить в разные карманы: одну часть из них направили в Резервный фонд (его и тратили на погашение дефицита бюджета), другую — в Фонд национального благосостояния (ФНБ).
В 2009 году Резервный фонд, а это около 3 трлн рублей, был практически потрачен. ФНБ в основном был сохранен, поскольку был предназначен прежде всего для погашения недостачи в Пенсионном фонде.
В последующие три года оба фонда накапливали «жирок». На их деньги никто не претендовал. Ситуация изменилась в прошлом году.
Откупиться от Брюсселя и достроить БАМ
Любопытно, что деньги из ФНБ тогда понадобились отнюдь не на экономические, а на политические цели. Было решено выделить $15 млрд в качестве кредита Украине, чтобы та смогла поддержать падение курса гривны, решить другие насущные задачи и наконец расплатиться с Россией за газ. Владимир Путин пожал руку Виктору Януковичу, назвал украинцев братским народом и отметил, что мы «объединены многовековыми узами дружбы, добрососедства и взаимовыручки, выдержавшими не одно суровое испытание». Формально, это был кредит, фактически — взятка. Россия обещала Украине деньги в обмен на отказ от интеграции с Евросоюзом.
Очередное испытание не заставило себя долго ждать. В феврале Верховная рада объявила, что Янукович «самоустранился от исполнения конституционных полномочий», сам он бежал в Россию, и процесс выдачи кредита был приостановлен. Киев успел получить лишь $3 млрд. Теперь на Украине идет война, «братский народ» обещает перерезать всех «москалей и ватников», а Киев одной ногой уже стоит в Евросоюзе.
В этом году правительственные планы по поддержке экономики и развитию инфраструктуры перешли из точечной плоскости в глобальную. В июне чиновники разрешили потратить до 60% денег, сосредоточенных в ФНБ (остальные 40% — неприкасаемый ресурс, которым наша страна покрывает дефицит Пенсионного фонда). Первыми деньги — около 240 млрд рублей — получили ВТБ и Россельхозбанк. На эту сумму государство купило привилегированные акции финансовых организаций, которые попали под западные санкции и лишились возможности получать кредиты в США и Европе.
В сентябре часть средств ФНБ по тем же причинам было пообещано «Роснефти» и НОВАТЭКу. Стоит отметить, что глава «Роснефти» Игорь Сечин незадолго до этого обратился в правительство с просьбой о выделении его компании грандиозной суммы в 1,5 трлн рублей. Деньги «Роснефти» были нужны на погашение кредитов, взятых в том числе и для покупки ТНК-ВР.
Теперь же, как заявил глава Минфина Антон Силуанов, «Роснефть» просит уже более 2 трлн руб. Говорят, что речь - о финансировании инвестиционной программы компании (это, в частности, строительство нефтехимического и нефтеперерабатывающего комплекса на Дальнем Востоке).
По словам министра энергетики Александра Новака, заявка направлена в Минэкономразвития на рассмотрение. Сколько дадут "Роснефти" — пока не известно.
Что касается инфраструктурных проектов, то здесь расклад следующий. Было одобрено финансирование модернизации БАМа и Транссиба (150 млрд рублей), строительство Центральной кольцевой автодороги Москвы (до 150 млрд рублей), развитие угольного бассейна Кызыл-Курагино (до 87 млрд рублей). Еще 28 млрд рублей могут достаться Российскому фонду прямых инвестиций — на строительство интеллектуальных сетей и магистральных линий в малонаселенных пунктах.
На деньги ФНБ также претендовал аэропорт «Домодедово». Дополнительное финансирование ему требовалось на строительство дополнительной взлетно-посадочной полосы. По последней смете стоимость модернизации аэропорта к чемпионату мира по футболу 2018 года выросла с 210 млрд до 260 млрд рублей. Однако «Домодедово» отказали. Власти посоветовали аэропорту привлечь к проекту частных инвесторов.
Также под вопросом находится выдача из ФНБ 100 млрд рублей «Роснано». Компания Анатолия Чубайса планирует создать собственный фонд для вложения средств в венчурные проекты. «Роснано» надеется, что к наполнению этого фонда деньгами подключатся частные инвесторы. Впрочем, как заявил глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев, такая возможность находится пока на уровне обсуждений.
Еще 500 млрд рублей в 2015 году может забрать Минфин, правда, не из ФНБ, а из Резервного фонда, если цены на нефть и курс рубля продолжат падать. Впрочем, если нефтяные котировки упадут ниже $70 за баррель, то придется брать еще больше — не менее 2 трлн рублей. Учитывая, что с 2015 года Резервный фонд составляет 3,3 трлн рублей, то такими темпами его не хватит даже на два года.
После этого, скорее всего, возьмутся за остатки ФНБ. Правда, когда берут деньги из Резервного фонда, они идут напрямую в бюджет и являются безвозвратным способом пополнения казны. Средства ФНБ вернуть все-таки можно. Например, Киеву предоставляли кредит за счет выпуска украинских гособлигаций. Половину своего долга украинцы уже вернули, и даже с процентами. Другого выбора у них не было. Евробонды выпускались на Ирландской фондовой бирже. Если бы правительство Арсения Яценюка отказалось платить, то по бумагам могли объявить дефолт, который затем можно было бы объявить и самой Украине.
Аналогичным способом деньги ФНБ предполагается распределять среди российских компаний и под проекты внутри страны. Компании будут выпускать облигации и платить по ним купонные ставки, восполняя, таким образом, потери ФНБ. После окончания срока обращения бумаг придется заплатить полную сумму предоставленного займа.
Замена западным кредитам
Итак, ФНБ почти разобран лоббистами, деньги из Резервного фонда уже призываются в текущий бюджет, правительству развязаны руки, чтобы использовать их по своему усмотрению и в будущем году. А без резервных денег «кудринская» модель разрушится. Нужна замена. И не тогда, когда в обществе, в экспертной среде или среди политиков будет найден компромисс по поводу того, какой должна быть новая модель, а прямо сейчас — что называется, с сегодня на завтра.
Позвольте, может сказать пытливый читатель, как же так, ведь еще в начале октября, выступая на форуме «Россия зовет!», Владимир Путин говорил: «В основе наших действий, как и прежде, будет ответственная, сбалансированная макроэкономическая, бюджетная политика». В конце концов, у нас профицит бюджета, не надо нагнетать страсти!
Да, у нас профицит федерального бюджета, и это тоже своего рода резервный фонд. Но 6 октября, после форума, Путин подписал закон, по которому с 2015 года дополнительные доходы от продажи нефти и газа могут быть направлены на покрытие бюджетного дефицита вместо пополнения Резервного фонда. Затем, 7 октября, министр финансов Антон Силуанов заявил, что и в 2014 году, «если ценовая конъюнктура будет такая же, как сейчас, то, наверное, не будет возможности осуществить пополнение Резервного фонда».
Когда при внешнем финансовом благополучии власть заранее готовит законодательную базу для того, чтобы оперативно бросить резервы в прорыв, возникает ощущение, что та самая разрекламированная финансовая стабильность — если и не миф, то уже и не вполне правда. Оказывается, мы стоим на берегу, океан мелеет, впереди цунами. Большая волна еще не видна, но признаки ее приближения налицо. Что это за волна и куда она ударит?..
Ответ заключается в законе, подписанном президентом 6 октября. В нем говорится, что изымаемые в бюджет средства, которые не попадут в Резервный фонд, могут использоваться «в качестве замены заимствованиям».
Смысл вот в чем: федеральный бюджет подставляет плечо ЦБ и заранее резервирует средства, которые могут понадобиться банкам для рефинансирования их долгов. Уже это свидетельствует: положение серьезно.
8 октября точки над «i» расставило международное рейтинговое агентство Moody's. Оно прогнозирует: российские компании окажутся перед лицом кредитного кризиса, если Запад не ослабит санкции и не восстановит доступ к международным рынкам капитала. Эксперты агентства считают, что помимо некрупных банков под ударом в первую очередь могут оказаться металлургические предприятия и компании, специализирующиеся на рынке недвижимости.
Есть и другие данные. ЦБ считает, что российские банки и корпорации должны выплатить до конца 2015 года $134 млрд. Только в декабре погашению подлежит колоссальная сумма в $32 млрд.
Никто не заменит ФНБ?
Вот теперь все ясно. Если Россия останется отрезанной от финансовых рынков, впереди банковский кризис, за которым может последовать кризис общеэкономический. Правительство собирает все резервы, чтобы они, как Александр Матросов, закрыли собой смертоносную амбразуру.
Прикрыться нефтедолларами не удастся. Цены на черное золото с середины июня упали на 25% и «вставать с колен» не собираются. Так что с надвигающейся опасностью предстоит справляться самим: джинн нефтяных цен взял тайм-аут, традиционно положиться на, строго говоря, незаработанную ренту на этот раз не получается, отчего и модель Кудрина пришла в негодность.
Что делать? Арсенал невелик. Нужно активизировать политические усилия, чтобы прорвать кредитную блокаду санкций. Если прорыв затянется или не удастся, то остаются три возможности.
Первая — ужесточить налоги. Отчасти это уже происходит. С 1 января вводится налог на имущество, рассчитанный из кадастровой (то есть рыночной) стоимости, а не как сейчас — из инвентаризационной.
Пока не ликвидирована окончательно опасность появления налога с продаж. Обсуждается и повышение НДС. Но этот путь очевидно ведет к удушению экономики и, что называется, весьма ограниченно годен.
Вторая возможность — снижение госрасходов. Фактически происходит и это, иначе у российского федерального бюджета не было бы столь значительного профицита. Расходы будут сокращаться и дальше. Думаю, о знаменитых майских указах Путина от 2012 года, предусматривающих, в частности, значительный рост социальных расходов, впредь говорить будут все меньше и все тише. При этом понятно, что в сложившихся условиях расходы на оборону и безопасность уменьшаться точно не будут.
В бюджет уже мобилизованы все резервные фонды. Так что здесь поиск новых защитников российской экономики от наступающего кризиса тоже ничего не даст.
Но есть и третья возможность. Это мобилизация ЦБ на защиту экономики. Сначала об этом тихо с оглядкой поговаривали на рынке, потом в полный печатный голос к этому призвал министр экономического развития Алексей Улюкаев. Есть еще и возможность запустить руку в резервы ЦБ.
Тогда выстраивается не просто пожарный ответ на имеющийся вызов, а новая модель регулирования. Она не должна ограничиваться мобилизацией ЦБ на решение проблем долговых выплат. В развернутом виде новая модель может означать инвестиционную поддержку ограниченного числа действительно приоритетных проектов. Иной вариант инвестиционной подпитки экономики не просматривается.
Руководство ЦБ возможность своей мобилизации на принудительные работы по поддержке экономики решительно отвергает, приводя доводы из учебников по рыночной экономике. Но была б российская экономика в полной мере рыночной, вопрос бы, скорее всего, стоял иначе. Сейчас же чем дальше, тем меньше возможностей избежать такой мобилизации.
Что ж, в свое время женский батальон оборонял Зимний, правда, безуспешно. Похоже, Эльвире Набиуллиной и Ксении Юдаевой предстоит задуматься о том, что делать, если им будут вручены повестки вступить в армию защиты экономики.
СПРАВКА «МК»:
Стабилизационные фонды мира
Резервные фонды создаются в тех государствах, бюджет которых сильно зависит от конъюнктурных факторов, например, цен на сырье. Некоторые страны копят средства в таких фондах на тот период, когда их недра будут истощены.
Аляска
В американском штате Аляска действуют фактически два фонда: сберегательный — Постоянный фонд Аляски — и стабилизационный — Конституциональный бюджетный резервный фонд. Постоянный фонд был учрежден в 1976 году как трастовый фонд для будущих поколений. Его цель — обеспечить доходы населения, когда запасы нефти истощатся. В фонд отчисляется 25% средств, полученных правительством штата от нефтяных компаний (налоги, лицензии, рента за эксплуатацию нефтепроводов). Часть прибыли идет на дивиденды жителям Аляски.
Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 году в ответ на резкое падение цен на нефть. Фонд компенсирует падение доходов бюджета штата, в том числе для финансирования кассового разрыва в течение фискального года.
Венесуэла
Фонд макроэкономической стабилизации был создан в Венесуэле в 1998 году, когда мировые цены на нефть упали до минимума. Цель — защита экономики и госбюджета от колебаний цен на нефть. Средства фонда направляют на сглаживание колебаний доходов от экспорта нефти как центрального, так и региональных правительств и государственной нефтяной компании.
Кувейт
В Кувейте существует два фонда — Бюджетный резервный фонд (с 1960 года) и Резервный фонд будущих поколений (с 1976 года). Именно из них Кувейт финансировал восстановление страны после войны 1990—1991 годов.
Нефтяной фонд Кувейта аккумулирует средства из профицита бюджета, образующегося вследствие доходов от экспорта нефти. Резервный фонд нацелен на обеспечение доходов будущим поколениям. Отличительной чертой функционирования фондов в Кувейте является запрет на распространение информации об объеме их средств.
Нигерия
В 2004 году правительство Нигерии приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято $280 млн, которые были потрачены на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Фонд так и не начал функционировать.
Норвегия
В Норвегии в 1990 году был создан Государственный нефтяной фонд. Он выполняет роль как стабилизационного, так и «фонда будущих поколений». Порядок наполнения фонда определяется правительством и ежегодно утверждается парламентом, в него идет около половины нефтяных доходов госбюджета. Правительство имеет право запросить разрешения у парламента на использование средств фонда для краткосрочных целей (компенсации падения доходов бюджета) и для долгосрочного выравнивания объема доходов казны по мере снижения объемов производства нефти и роста социальных расходов.
Оман
В Омане в 1980 году был создан Государственный резервный фонд, а в 1993 году — еще и Нефтяной фонд. Правда, фонды наполнить так и не удалось, так как их средства постоянно шли на покрытие бюджетного дефицита.
Чили
Медный стабилизационный фонд Чили был создан в 1985 году. Его задача — стабилизация курса валюты и доходов бюджета независимо от колебаний цен на медь. Объем поступлений в фонд рассчитывается по формуле в зависимости от превышения фактической текущей цены меди по экспортным контрактам над базовой долгосрочной ценой. Использование средств фонда разрешено правительству в случае, если фактическая текущая цена находится ниже базовой.
Гонконг, Сингапур, Эстония, ЮАР
В этих странах действуют бюджетные резервные фонды. Они аккумулируют доходы в годы профицита бюджета и пополняются дополнительными источниками — например, доходами от приватизации. Целью фондов является стабилизация государственных расходов в годы рецессии и экономического спада.