Уйти, чтобы остаться
Не далее как 7 февраля на заседании правительства премьер-министр Дмитрий Медведев возмущался: «Министерства и ведомства, выдвигая кандидатов от государства в советы директоров, очень сильно тормозят. Нужно быстрее работать, а не перетаскивать канат в разные стороны». Премьер-министр в очередной раз поставил задачу: «В советах должны работать только профессиональные директора, госслужащие должны уйти». Правда, Дмитрий Медведев тут же сам себя осадил, посетовав: «Нельзя сказать, что мы обладаем достаточным корпусом независимых директоров».
Насчет отсутствия в России необходимого числа независимых опытных профессионалов Дмитрий Медведев, пожалуй, прав. А откуда им взяться, если подавляющее большинство руководящих должностей в крупных российских корпорациях уже 15 лет заняты либо бывшими и действующими чиновниками, либо выходцами из спецслужб? Люди не грибы, за одно лето не вырастают.
Власть давно видит проблему. Впервые госкорпорации были названы «неэффективными» занимавшим тогда пост Президента РФ Дмитрием Медведевым в послании Федеральному собранию в 2009 году. Там же и тогда же Дмитрий Медведев впервые озвучил решения о сокращении присутствия чиновников в бизнесе и об отказе от формата госкорпораций. Их планировалось преобразовать в новые компании, реорганизовать или ликвидировать. А 29 декабря 2010 года занимавший тогда пост премьер-министра Владимир Путин утвердил план-график. В соответствии с ним Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов должны были быть реорганизованы еще в четвертом квартале 2012 года.
Как сейчас говорят в Интернете: «ихде?!». Грозные документы никто не отменял, но воз и ныне там: ни одного серьезного мероприятия в рамках плана-графика проведено не было. Для сохранения лица власти будем считать, что помешал кризис.
Дмитрий Медведев в ранге президента возвращался к теме еще раз. Но это уже выглядело шагом назад и компромиссом непонятно с кем (сами-знаете-с-кем). В июне 2011-го Дмитрий Медведев подписал президентский указ, повелевающий за три года (до 1 сентября 2015-го) очистить советы директоров компаний с государственным участием от чиновников. Причем министры и вице-премьеры должны были уйти за год. Верховной властью была тогда названа цифра в 140 госчиновников, которых предполагалось оставить в органах управления корпораций.
Формально указ выполняется: действующих чиновников в органах управления бизнесом сегодня 164 человека, все по плану. Но, как говаривал В.И.Ленин: «По форме правильно, по сути — издевательство». Например, бывший вице-премьер Виктор Зубков по-прежнему является председателем совета директоров «Газпрома». В начале лета 2012-го в «Газпроме» заявили, что Виктор Зубков, ставший спецпредставителем президента по взаимодействию с Форумом стран — экспортеров газа, больше не является госслужащим. В августе стало известно, что при совете директоров «Газпрома» создадут комитет по стратегии и инвестициям, куда смогут войти и чиновники.
В начале декабря появилась информация, что численность чиновников вырастет в 70% госкомпаний. Формально членами советов директоров они не будут (попробуй нарушь действующий указ президента!), но войдут в комитеты и другие структуры, создаваемые при руководящих органах компаний. Но если люди принимают участие в заседаниях, высказывают мнение и знают внутреннюю кухню, разница невелика. А то, что они не голосуют в советах директоров, — на то у высокопоставленных чиновников (бывших и действующих) другие рычаги влияния имеются.
На рычагах
История возвращения бывшего вице-премьера Игоря Сечина в руководство российским ТЭКом наглядно демонстрирует, что степень влияния властей на бизнес мало зависит от наличия или отсутствия действующих чиновников в советах директоров.
Формально Игорь Сечин не госслужащий. Как известно, в последний день премьерства Владимира Путина было подписано распоряжение правительства о назначении Игоря Сечина главой совета директоров «Роснефтегаза» (эта компания владеет 75,16% акций «Роснефти» и 10,74% акций «Газпрома»). Затем Игорь Сечин возглавил еще и «Роснефть» и создал «нефтяной клуб» — объединение руководителей российской сырьевой отрасли. Вскоре неформальная организация превратилась в комиссию по ТЭК при Президенте РФ. Бывший «нефтяной клуб» получал доступ к Владимиру Путину напрямую, минуя правительство, где куратором ТЭК стал вице-премьер Аркадий Дворкович.
Как ни пытались две структуры, регулирующие одну отрасль, размежевать полномочия, вскоре стало ясно, кто тут главный. Последовала череда конфликтов. Борьба кураторов ТЭКа развернулась за немалый кусок российской энергетики: акции «РусГидро», «Интер РАО», «Иркутскэнерго», ФСК ЕЭС и МРСК. Игорь Сечин предложил передать активы под контроль «Роснефтегаза», вложив в компании дивиденды «Газпрома» и «Роснефти». Аркадий Дворкович выступил за перечисление дивидендов в бюджет и их инвестирование в энергетику без участия «Роснефтегаза».
Конфликт не исчерпан до сих пор. Глава «Роснефти» Игорь Сечин не раз публично давал понять, что будет подчиняться только указам президента Путина. Он открыто объявил, что для выполнения поручения правительства по перечислению дивидендов в бюджет ему нужна прямая директива президента. По факту Игорь Сечин был и остается госслужащим со всеми чиновничьими связями и привычками. Называть главу «Роснефти» независимым директором трудно, хотя формально это так.
Одновременно не прекращаются попытки разными способами обойти указ Дмитрия Медведева. Так, в конце декабря СМИ растиражировали выдержки из письма директора департамента экономики и финансов Минэкономразвития Валерия Сидоренко, где число чиновников в руководящих органах компаний с госучастием предлагалось увеличить со 140 до 163. Но был неясен список кандидатов на руководящие должности и не назывались компании, которым грозило нашествие госслужащих.
Затем в январе, ссылаясь на Росимущество, СМИ сообщили, что государство меняет подход: там, где не осталось чиновников, они появятся, а где остались, их число вырастет. По официально неподтвержденной информации, в совет директоров «Газпрома» могли войти замминистра энергетики Павел Федоров, замминистра регионального развития Владимир Коган и замглавы Минэкономразвития Сергей Беляков. В «РусГидро» могли ввести замминистра энергетики Михаила Курбатова и чиновника из Росимущества уровня замначальника управления. Михаил Курбатов также мог попасть в «Интер РАО» и «Холдинг МРСК». А председателем совета директоров «Холдинга МРСК» мог стать бывший министр энергетики Сергей Шматко.
Якобы предполагалось возвращение чиновников в РЖД (замминистра транспорта Алексей Цыденов и замглавы Минэкономики Сергей Беляков), АИЖК (замглавы Госстроя Илья Пономарев), «Транснефти» (замглавы Минэнерго Павел Федоров), «Зарубежнефти» (замминистра энергетики Анатолий Яновский), Росагролизинга (средней руки чиновник из Росимущества). Количество представителей государства якобы должно было вырасти в «Алросе», РКК «Энергия», «Шереметьево», «Уралвагонзаводе», ОЗК и ОАК.
Глава Минэкономразвития Андрей Белоусов опроверг эти сведения. «Сейчас в советы директоров госкомпаний, напротив, активно продвигаются независимые директора. У нас был срок 1 декабря для подготовки проектов директив с кандидатами в советы директоров госкомпаний; там ничего не меняется», — заявлял министр.
Одновременно сайт Минэкономразвития сообщил, что число независимых директоров в госкомпаниях в 2012/2013 корпоративном году (с марта по март) вырастет на 45%. А число госслужащих снизится на одного и составит 164 человека. К тому же число профессиональных поверенных (представителей государства, формально не состоящих на госслужбе) сократится на десять человек, до 212. Проблема в том, что 164 — не 163 и не 140, если только российской власти не удалось создать новую арифметику.
В итоге указ Дмитрия Медведева не был нарушен: число министров в советах директоров не выросло. Из-за ротации правительства после выборов 2012 года часть персон заменили на новых министров. Остальные чиновники могут занимать руководящие посты до 1 сентября 2015 года. Планы роста числа чиновников со 140 до 163—164 человек официально опровергаются. Говорить о провале политики сокращения числа чиновников в бизнесе, основываясь на их количестве, нельзя. Сенсация не состоялась. Но, как в старом анекдоте, осадок остался.
Экономическое чудо-юдо
Борьба с чиновниками в бизнесе — не самоцель. Как неоднократно декларировал Дмитрий Медведев, цель — улучшение инвестиционного климата и повышение эффективности хозяйствования. На заседании правительства 7 февраля к этому снова вернулись.
«Политику сокращения госсектора мы проводим последовательно в течение нескольких лет. Что бы ни говорили, госсектор сокращается. В федеральной собственности должны оставаться только объекты, которые необходимы для обеспечения стратегических задач государства. Только так можно сформировать реальную конкурентную среду», — заявил Дмитрий Медведев.
«Государство — плохой собственник, — вторил премьеру глава Минэкономразвития Андрей Белоусов. — Не являются секретом факты многочисленных нарушений, совершенных в сфере управления госимуществом сотрудниками Росимущества. Только за последние два года против руководства десяти управлений этого ведомства были возбуждены уголовные дела. Утраченное в результате махинаций имущество государству потом приходилось возвращать через суд». На брифинге после заседания министр был еще более откровенен. «Главная проблема управления федеральным имуществом — воровство», — заявил Андрей Белоусов. И привел несколько примеров (см. заметку «Медведев выдворяет чиновников из госкомпаний» на сайте «МК» от 7 февраля).
Про воровство всем известно, это секрет Полишинеля. Но раньше такая откровенность не была свойственна министрам. Что случилось — почему сейчас активизировалась борьба на этом фронте, а декабрьско-январские планы проникновения чиновников в бизнес (а они были) сорвались? И сорвались капитально: один из главных фигурантов (и бенефициаров) несостоявшегося возвращения чиновников — замминистра энергетики Павел Федоров — 13 февраля ушел в отставку. В тот же день Президент РФ Владимир Путин дал поручение: «разобраться с хищениями в электроэнергетике». Это сильно.
Думается, в Кремле восторжествовала идея преобразования госкорпораций в новую форму юридических лиц — публично-правовые компании (ППК). Схему обкатали на примере создания Росфинагентства (см. заметку «Минфин превратит резервы России в «длинные» деньги» в «МК» от 2 февраля). А 4 февраля стало известно, что правительство подготовило законопроект, согласно которому все шесть существующих госкорпораций плюс единственная госкомпания «Автодор» будут преобразованы в ППК.
Подобный документ Минэкономразвития готовило еще в августе 2011-го — как раз после начала реализации указа Дмитрия Медведева о сокращении числа чиновников в бизнесе. Но тогда он не вышел за рамки межведомственных согласований. Сейчас он их прошел и в ближайшее время будет обсужден на заседании правительства, а затем внесен в Госдуму. Похоже, наконец-то найден ответ на вопрос, обсуждаемый с 2009 года: что делать с госкорпорациями, как превратить их в эффективного собственника, но при этом не разрушить. Публично-правовая компания — это некоммерческая организация (НКО) с функциями акционерного общества. Странный гибрид: цели получения прибыли нет, но право инвестировать свободные деньги и зарабатывать есть. Согласно законопроекту, создаваться это чудо-юдо будет либо постановлением правительства, либо по закону, в том числе путем реорганизации госкорпораций или госкомпаний.
Резервы роста
Цели ППК весьма широки. Согласно законопроекту, ППК создаются для «проведения государственной политики, оказания госуслуг, управления госимуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно-полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, а также для других функций». Также ППК могут создаваться под реализацию «особо важных проектов и госпрограмм, в том числе региональных». Последнее — явный намек на учрежденное Внешэкономбанком (ВЭБ) в 2011 году ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона».
Согласно документу, условием работы ППК должны быть «возвратность, прибыльность и ликвидность приобретаемых активов». Результаты работы будут оцениваться по итогам анализа полученной прибыли. Законопроект о принципах инвестирования средств ППК должен быть разработан в течение полугода после принятия базового закона.
На закуску — самое вкусное: в органах управления ППК не предусмотрены чиновники. Совсем; на это есть отдельное указание. Зато предусмотрен президент: законопроект разрешает Президенту РФ «осуществление отдельных полномочий в отношении ППК». В прежней версии участие главы государства ограничивалось лишь ознакомлением с отчетностью ППК. Напомним, что по действующему законодательству Президент РФ не является госслужащим; он не чиновник, а гарант Конституции.
Законодательное регулирование участия государства (а не чиновников!) в управлении бизнесом является большим шагом вперед. До сих пор правовое положение госслужащих в органах управления компаний во многом определялось постановлениями правительства. А это на порядок менее надежно, чем закон: сегодня приняли; завтра отменили. Закон простым росчерком пера не отменишь и не обойдешь.
Давайте будем откровенны и заменим полуиностранное словосочетание «эффективный собственник» русским словом «Хозяин» — с большой буквы. Тогда все встает на свои места. Неэффективность госкорпораций и компаний с государственным участием означает лишь одно: отсутствие Хозяина. Отсюда бесхозяйственность, поскольку чиновник в бизнесе — всегда временщик: сегодня назначили, завтра сняли. Оттого и воруют, что констатирует министр Андрей Белоусов. Хозяин сам у себя воровать не будет. В попытке создания подконтрольных государству Хозяев и заключен смысл преобразования госкорпораций в ППК и изгнания чиновников из других крупных российских компаний.
Реализация идеи способна дать отечественной экономике серьезный стимул к росту. Хотя бы потому, что инвесторы больше верят хозяевам, а не временщикам. Для обычного человека подъем экономики означает общий рост зарплат. Причем без инфляции, за счет повышения производительности труда и создания большого числа высокооплачиваемых рабочих мест.
Но попытки реванша бюрократии и возвращения чиновников к управлению бизнесом, как видим, не прекращаются.