Здоровенный, как том собрания сочинений Льва Толстого, минфиновский шедевр, затрагивающий интересы всех россиян, принимался в ускоренном режиме (от внесения до вступления в силу, если вычесть новогодние каникулы, — всего три с половиной месяца). Парламентские слушания, обычная при принятии столь важных законопроектов предварительная процедура, не проводились: первые, по реализации уже принятого и вступившего в силу закона, намечены лишь на май 2011-го.
Да, единороссы создали в Госдуме рабочую группу по мониторингу ситуации с внедрением новых правил финансирования бюджетных учреждений и каждый месяц собирают у своих депутатов сведения о положении дел в регионах, но полученные факты широкой огласке не предают. Единороссов понять можно: они голосовали за правительственную инициативу и справедливо полагают, что на предстоящих выборах это может партии “аукнуться”. Да и представители ведомств, которым нужно закон в жизнь претворять, стараются не зацикливать внимание граждан на нюансах реформы и в своих интервью касаются этой темы вскользь, и исключительно в психотерапевтическом ключе: все хорошо, а станет еще лучше, потому что хуже уже быть не может, всех вылечат, научат, развлекут, приватизации школ и больниц не будет, платить не придется, и т.д. и т.п.
“Идет нормальная, рутинная работа”, — убеждал в середине декабря на “круглом столе” в нижней палате парламента глава Департамента бюджетной политики Минфина Алексей Лавров. “Ой, далеко не рутинная, вы посмотрите, что будет через год!” — не удержалась глава думского Комитета по охране здоровья Ольга Борзова (“ЕР”)... Посмотрим на то, что можно увидеть уже сейчас.
Чтобы закон заработал, нужно несколько десятков постановлений, приказов, распоряжений федеральных органов власти. Правительственные, базовые постановления (числом 7) план мероприятий по реализации закона, утвержденный тем же правительством, обязывал принять еще прошлым летом. Но полностью справиться с этим заданием кабинету министров удалось лишь к новогодним праздникам.
Главная роль в претворении закона в жизнь, понятное дело, ложится на ведомства — Минздравсоцразвития, Минкультуры, Минобразования и науки — они руководят и курируют работу школ, больниц, театров, библиотек, детсадов и прочих бюджетных учреждений. От них тоже требуются десятки нормативных актов. На сайте Минздравсоцразвития есть специальный раздел под названием “Реформа госучреждений” — в нем 12 приказов и распоряжений. Без разъяснений и комментариев. Есть такой раздел и на сайте Росздравнадзора. Некоторые документы — пока в виде проектов. К примеру, приказ “Об утверждении порядка определения платы за оказание услуг, относящихся к основным видам деятельности...” федеральных бюджетных учреждений. Причем для федеральных БУ новая жизнь по закону должна начаться уже сейчас — это региональным и муниципальным органам власти дали на раскачку еще полтора года. Но перечня федеральных лечебных учреждений, центров, которые встали на новые рельсы, найти не удалось.
К 1 декабря 2010 года, как следует из того же правительственного плана, регионы и муниципалитеты должны были принять свои законы об особенностях переходного периода и определиться, к какой категории будут относиться больницы, поликлиники, санатории их подчинения. Но с задачей справились далеко не все. Член той самой рабочей группы “ЕР” Надежда Максимова (в прошлом — замглавы Минфина) в середине декабря констатировала: “На муниципальном и региональном уровне закон сбоит” — в том числе и потому, что уровень подготовки кадров в регионах разный. В Краснодаре все документы приняли, а в республиках Северного Кавказа — ничего не сделано.
Напомним, что на выбор предлагается 3 категории: казенное учреждение (на сметном финансировании, зарабатывать деньги можно, но все они уйдут в бюджет соответствующего уровня), бюджетное (есть госзаказ, зарабатывать деньги и оставлять их себе можно) и автономное, с еще большей степенью экономической и организационной свободы. Рекомендации — как следует подходить к решению вопроса о том, в какую категорию определять то или иное заведение, какие риски учитывать, — Департамент социальной политики Минфина по многочисленным просьбам трудящихся чиновников разработал лишь недавно, а в самом законе никаких указаний на сей счет нет. Вот и получился разнобой. Алтайский край все 16 региональных медучреждений объявил казенными, то есть оставил на смете. В Татарстане все республиканские центры и больницы попали в автономные. В Московской области взята установка на то, чтобы райбольницы стали бюджетными учреждениями (то есть работали на госзаказе и подрабатывали платными услугами — или наоборот). Министр здравоохранения МО Владимир Семенов на “круглом столе” в Госдуме объяснял: с теми главврачами, которым привычнее работать по старинке и которые стремятся остаться на смете, “работают”, а если не исправятся — “им надо думать о другом месте”. Стоматологические клиники, по словам г-на Семенова, как “самые продвинутые”, станут АУ. В “автономное плавание” в Подмосковье решено пустить и кожно-венерологические, и наркодиспансеры — тоже, видимо, как “самые продвинутые” по части платных услуг. А психиатрические больницы и диспансеры, детские противотуберкулезные санатории станут здесь казенными...
Москва, между прочим, свой закон о переходе на новые механизмы финансирования БУ в срок тоже не приняла.
Больше всего, признают чиновники Минздравсоцразвития и депутаты Госдумы, граждан беспокоит, не возрастет ли с переходом на новую систему объем платных услуг. “Но мы прекрасно понимаем, что не организационно-правовой формой определяются вопросы, связанные с платностью или бесплатностью”, — сказал как-то директор департамента Минздравсоцразвития Владимир Зеленский. Да, эти вопросы определяются возможностями бюджетов разных уровней. А Закон о БУ предлагает при определении размера субсидий на выполнение госзаданий по оказанию медицинских и прочих услуг исходить из уровня расходов на здравоохранение 2010 года. Кризисного, кто бы что ни говорил.
Четкого представления, за что граждане должны будут платить и за что врачи имеют право брать с них деньги, до сих пор нет. И появится оно не скоро — только после того, как будет принят новый Закон об основах законодательства об охране здоровья. Его проект обсуждается Минздравсоцразвития, и когда дойдет до парламента — не ясно. Г-н Зеленский между тем признает, что пока четкого правового понятия о гарантиях на бесплатную медицину в России нет: “Вопросы, касающиеся платных услуг, освещены только Законом “О защите прав потребителей”, который в принципе не является ограничителем и не связан с обеспечением конституционных прав граждан”. Почему сначала было не принять нужный закон, а потом уже начинать реформы в здравоохранении (ведь кроме реформы БУ здесь идет и реформа системы ОМС)?
Ввязываясь в реформу бюджетной сферы, власти обещали повысить качество обслуживания (лечения) населения. Но до сих пор совершенно непонятно, каким именно образом будет оцениваться это самое качество. Работа над стандартами лечения отдельных заболеваний в последнее время активизировалась, они утверждаются нормативными актами, но экономически не просчитаны: если просчитать да сделать законом, “исходя из уровня 2010 года” финансировать здравоохранение уже не получится. “А без стандартов этот закон — мертвяк”, — честно признал один из депутатов Госдумы.
Учреждения, работающие в системе обязательного медицинского страхования, — на особом положении: госзадания для них устанавливаться будут лишь на отдельные виды услуг, те, которые не входят в программу госгарантий и не оплачиваются из страховых взносов. А именно: оказание высокотехнологичной помощи, санаторно-курортное лечение, психиатрическая помощь и лечение туберкулеза. Но до сих пор не решена важнейшая проблема, и споры между ведомствами на сей счет не закончены: кто именно и руководствуясь какими критериями должен определять объем госзадания конкретным больницам и центрам? В Законе о БУ про это не говорится. Но разве не важно, почему этому дали задание (и денег) больше, а тому — меньше?
Очевидно (это и не скрывается), что одной из главных целей закона является т.н. оптимизация бюджетной сферы. То есть сокращение госрасходов на ее содержание и увеличение внебюджетных доходов за счет роста объема платных услуг. Но, как признают многие депутаты и эксперты, никто не просчитывал и не смотрел, сколько вообще в состоянии платить за образование, лечение и развлечение россияне, сколько они “потянут” и где и за что они в принципе платить не будут или не могут. Такими пустяками правительство даже не заморачивалось.
Все как обычно: не умея плавать, бросаемся в воду, надеясь выучиться “в процессе”.