Почти в каждой значимой организации есть два мистических места — отдел кадров и бухгалтерия. В нашем государстве аналогом первого является Администрация Президента, а второй — Министерство финансов, верстающее и исполняющее бюджет.
Бюджет — важнейший инструмент государства, отражающий почти всю его деятельность. Разрекламированные стратегии, концепции и программы можно забывать сразу после их торжественного принятия (а иногда и раньше), но то, как государство собирает и тратит свои деньги, характеризует его исчерпывающе. Как домохозяйку.
Формально бюджет — это закон, и, как всякий закон в нашей стране, он важен не сам по себе, а лишь как канва для практики. Бюджетный кодекс разрешает правительству самостоятельно корректировать расходные статьи в пределах 10% — но на деле возможности даже Минфина еще выше. Например, деньги в рамках бюджета можно выделить 1 января, а можно и 31 декабря, когда их уже нельзя истратить. Недаром на протяжении почти всех 2000-х годов выполнение бюджета по расходам отставало от выполнения по доходам: что бы ни происходило, переживала ли страна бурный рост или удешевление нефти, Минфин «зажимал» часть денег, накапливая заначку и разъясняя, что бюджетополучатели-де не могут правильно оформить документы.
Конечно, научить иного чиновника правильно заполнять бумажки сложнее, чем козу по проволоке ходить, — но более чем за десятилетие можно было сделать и это. С другой стороны, если правила так сложны, что их не удается выполнить годами, — значит, они неадекватны и должны быть изменены.
К счастью, в связи с ростом (после изгнания Алексея Кудрина) объема раскрываемой Минфином информации, у нас есть шанс заглянуть на «кухню» реального госуправления. После многолетнего перерыва общедоступными стали данные о текущих расходах по 13 укрупненным статьям. Более того, Минфин публикует данные по 93 более детальным статьям, чего раньше никогда не было, и эти данные позволяют видеть реальные, а не декларируемые широкой публике государственные приоритеты.
Подход прост: расходы, осуществляемые в опережающем порядке, — приоритетны. Если бюджетополучатель получает в первые же четыре месяца не треть, а более 85% (как молодежная политика, во многом сводящаяся к «нашистам» и им подобным) или почти 80% годовых расходов (как, например, ядерно-оружейный комплекс), — это признак исключительной значимости данных расходов для государства. Причины приоритетности могут быть разными, но выделение денег вперед говорит само за себя. Как и задержки в финансировании.
Использование бюджетного критерия раскрывает совершенно неожиданные закономерности, идущие вразрез не только с официальной госпропагандой, но и с устоявшимися представлениями оппозиционеров.
Прежде всего: никакого развития, никаких таких медведевских инноваций и модернизаций для государства на самом деле не существует. Расходы на национальную экономику за январь—апрель профинансированы лишь на четверть годового лимита, при том что финансирование расходов в целом вплотную подобралось к его трети.
При этом различные «экономические» статьи финансируются крайне неравномерно: исследование космоса, лесное и сельское хозяйство — на 45% и более, а вот транспорт — на 17%, дорожное и водное хозяйства — вообще только на 14%.
Хуже экономики финансируется из федерального бюджета лишь ЖКХ, получившее за первые четыре месяца 7% намеченного на год. При этом расходы на благоустройство не осуществлялись вообще. Также не осуществлялись предусмотренные бюджетом расходы на сбор и удаление отходов, очистку сточных вод.
Среди расходов, финансирование которых хоть и с большим запозданием, но ведется, — кинематография (получила менее 8% годовых расходов; вероятно, такое отношение и привело к блистательному отсутствию наших фильмов в Каннах) и массовый спорт (получивший менее 10% при том, что спорт высоких достижений, траты государства на который выше в 3,5 раза, получил уже 36% годового лимита).
Как ни странно, среди «золушек Минфина» помимо названных — жилищное хозяйство (за треть года профинансировано менее чем на одну десятую), коммунальное хозяйство и государственный материальный резерв (на одну девятую), дошкольное образование (менее чем на одну шестую), санитарно-оздоровительная помощь, культура и социальное обслуживание населения (менее чем на четверть).
Безусловным приоритетом из укрупненных статей бюджета является национальная оборона: она получила уже более 40% обещанного на год. Однако и в ее рамках мобилизационная подготовка экономики профинансирована лишь на 22,5%, а международное военно-техническое сотрудничество — и вовсе чуть больше, чем на одну десятую. В наибольшей же степени, помимо ядерщиков, профинансированы почему-то мобилизационная и вневойсковая подготовка (на 72%) и наука (на 57%).
Лишь немногим от финансирования военных отстает финансирование образования и СМИ, причем последние обеспечиваются деньгами на диво равномерно: телевидение и радио, периодика и отраслевая наука получили за четыре месяца 41—44% обещанного на год. Вероятно, так проявляется исключительная значимость СМИ, в том числе формально независимых, в деле государственной пропаганды.
А вот национальная безопасность и правоохранительная деятельность, как ни странно, не являются приоритетами бюджета. Они финансируются с отставанием — на 27% против 32% по экономике в целом. При этом внутренние войска, полиция, пограничники, пожарные, прокуратура, ФСБ, МЧС и миграционная служба получили за 4 месяца 23—29%, а по-настоящему приоритетные, как оказывается, — органы юстиции и служба исполнения наказаний (аж 37%).
Интересно, что на те же 27—28% финансируются суды, важность которых на словах превозносится до небес, законодательные и муниципальные власти и даже президент. А налоговики, таможня и финансисты (включая надзорные органы) — и вовсе на 23%. Зато правительство получает деньги ударно — аж 41% годового лимита (правда, расходы на него в 3,6 раза меньше, чем на президента, и втрое — чем на законодательные и муниципальные власти). Но и оно уступает по приоритетности фундаментальной науке (получившей за треть года почти половину расходов), что, конечно, прекрасно.
С одной стороны, этот разнобой позволяет нам отделять слова власти от ее реальных дел. Но одновременно он является признаком низкого качества бюджетного управления.
Помимо широчайших возможностей для вымогательства — бюджетополучатель беззащитен от произвола отдельных клерков — неритмичность финансирования еще и дезорганизует его работу.
Что с того, что годовые обязательства выполнены в полном объеме, если средства получены в последний момент, когда их уже нельзя успеть рационально использовать?
Мы привыкли винить в «штурмовщине» советскую систему, при которой предприятия в конце декабря аврально под любым предлогом тратили все, чтобы неизрасходованные средства не списали в доход государства. Но созданная «лучшим министром финансов» система представляет собой ее ухудшенную копию.
Достаточно посмотреть на резкий, порой в разы, рост бюджетных расходов в каждом декабре: Минфин, «зажимая» деньги в течение всего года ради сдерживания инфляции и демонстрации своей почти безграничной власти, в последний месяц рассчитывается с большинством бюджетополучателей (кроме, конечно, совсем недисциплинированных), гарантированно не оставляя им времени для эффективной работы.
День, когда качество работы Минфина будет оцениваться не по наличию у бюджета дополнительных доходов (то есть не по цене нефти), а по точности прогноза и равномерности исполнения бюджетных обязательств (как по месяцам, так и по различным статьям расходов), воистину станет праздником для российской экономики. Правда, для этого придется окончательно выморить либеральный кудринский дух — и не из одного Минфина.
