— Бытует легенда, что наша Конституция написана впопыхах, на коленке, буквально за несколько дней после расстрела Белого дома. Это близко к истине?
— Это не легенда, и не миф, а вранье.
Работа над текстом нового Основного закона началась еще в 1990 году, когда Съезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию. К концу 1992 года появилось уже несколько вариантов документа — как в рамках этой комиссии, так и авторских.
Что же касается так называемого «президентского проекта», то этот документ в целом был подготовлен весной 1993 года.
Его появление в каком-то смысле было вынужденным. Дело в том, что попытка согласованной работы ветвей власти над Основным законом фактически провалилась. Камнем преткновения стал вопрос о распределении полномочий между ветвями власти. Верховный Совет хотел полностью контролировать деятельность президента и правительства и фактически был намерен сохранить «советскую вертикаль».
В марте 1993 года депутаты попытались даже отстранить президента от должности. Попытка провалилась: у противников хватило ума вынести вопрос о доверии президенту и парламенту на референдум. Он вошел в историю под слоганом «Да-да-нет-да». Причем «да» были сказаны президенту и его правительству. 68% избирателей выразили недоверие депутатскому корпусу.
Чтобы не идти на референдум с «пустыми руками», Ельцин поручил видному юристу Сергею Сергеевичу Алексееву и мне подготовить единый текст президентского варианта Конституции. Президент считал, что люди должны знать, за какое будущее они голосуют.
Сроки были очень сжатые. Мы сделали единый текст за полтора месяца. Это удалось потому, что Сергей Сергеевич еще в 1992 году опубликовал свой проект Конституции, написанный совместно с Анатолием Александровичем Собчаком. И у меня был проект, опубликованный в апреле 1992 года. Хотя проекты были разными с точки зрения организации власти (мой был больше президентским), они дали нам необходимую базу. И уже в апреле 1993 года мы опубликовали общий проект.
— Если к 25 апреля текст был готов, почему его не вынесли на референдум?
— Это было невозможно ни процедурно, ни политически.
В те годы решение о назначении референдума принимали Верховный Совет или Съезд народных депутатов. Сам проект Конституции, выносимый на референдум, нужно было за месяц до голосования опубликовать для всеобщего сведения. А перед этим — получить одобрение депутатов, которые, как вы помните, имели собственный проект, альтернативный президентскому.
В октябре кризис власти стал неизбежен, мы получили эпизод гражданской войны. Но мало кто знает об одном важном моменте: 1 октября в Свято-Даниловом монастыре на переговорах, которые в качестве миротворца и посредника вел патриарх Алексий, сторона президента предоставила согласие Ельцина на одновременные досрочные выборы президента и парламента. Это была последняя попытка предотвратить трагедию. До депутатов информацию об этом предложении руководство парламента доносить не стало. Оно было уверено, что возьмет власть, а потом случилось то, что случилось.
8 ноября в 15 часов 15 минут президент подписал проект Конституции и вынес его на всенародное голосование 12 декабря (оно проходило одновременно с первыми выборами Госдумы).
Так что над Конституцией велась очень длительная и серьезная работа, в которой участвовали около 1000 экспертов — делегатов Конституционного совещания. Поэтому категорически нельзя говорить, что ее писали на коленке.
Несмотря на октябрьские события, мы решили, что после Конституционного совещания уже нельзя менять концептуальные вещи, шла только юридическая, техническая доводка. Наша Конституция должна была прекратить хаос и создать совершенно новое государство и общество. Прошло 20 лет. Для сравнения: в период после Первой мировой войны средний возраст Конституций составляет 12 лет. Уже эта арифметика говорит о том, что задача нами была выполнена.
Тайна четырех листов
— Как удалось достигнуть компромисса, если и в обществе, и даже у двух основных соавторов — вас и Алексеева были разные взгляды на власть?
— Во-первых, мы постоянно работали над сближением депутатского и президентского вариантов. В созданной съездом Конституционной комиссии работали много профессионалов. И несмотря на то, что тогдашний председатель Верховного Совета Руслан Имранович Хасбулатов ломал их через колено: «Вся власть — Советам!» — они предлагали много здравых вещей. Их мы частично учли в окончательном проекте Конституции.
Во-вторых, поскольку Конституционная комиссия продемонстрировала, как нынче модно говорить, конфликт интересов, встав на сторону одной из ветвей власти, была создана другая, более широкая площадка — Конституционное совещание. Здесь работали почти тысяча делегатов и экспертов, представляющих не только все ветви власти, но также регионы, общественные организации и религиозные конфессии.
Наконец, в-третьих, компромисс удалось достигнуть благодаря нашим технологическим находкам.
Мы взяли четыре листа бумаги, которые в итоге определили структуру и содержание документа. На первом листе мы перечислили позиции, которые не вызывали споров в обществе: ни у коммунистов, ни у демократов, ни у либералов — ни у кого. Острый конфликт не только выявляет различия, но порой очень выпукло показывает то, где есть согласие. В данном случае это были права и свободы человека и гражданина, демократическое федеративное правовое государство, республиканская форма правления, разделение властей, равенство всех форм собственности, светский характер государства, идеологический плюрализм, многопартийность и так далее. Мы их записали в базовом разделе об основах конституционного строя.
На втором листе мы записали вопросы, по которым на тот момент договориться было в принципе невозможно: конкретные полномочия парламента, президента, правительства, регионов. И мы с Сергеем Сергеевичем применили ссылочную норму о том, что в будущем, в виде конституционных законов, эти вопросы будут постепенно разрешаться. Это сработало. Например, федеральный конституционный закон о правительстве был принят в 1997 году. То есть что нельзя было решить сразу — мы отослали на будущее.
На третий лист бумаги мы «положили» алгоритмы урегулирования разных спорных вопросов, которые могут возникнуть в будущем. Дело в том, что мы поняли: конфликты в треугольнике «правительство — парламент — президент», как и конфликты между центром и регионами, в каком-то смысле носят типовой характер. Значит, можно не фантазировать по поводу их конкретного содержания, а закрепить в Конституции некие типовые рецепты и инструменты разрешения конфликтных ситуаций.
Таким инструментом стали, например, согласительные процедуры, а также возможность решать конфликты между властями в Конституционном суде. Было несколько кризисов, когда равные по весу политические силы вступали в клинч, страсти накалялись и стороны шли в Конституционный суд, который находил хорошие, взвешенные решения. При этом суд был вправе отменить как неконституционный любой закон, принятый парламентом, и любой указ президента. Суперсильный Конституционный суд был подлинной находкой и заставлял конституционные шестеренки крутиться в должном направлении.
А на 4-м листе мы изложили несколько моделей желаемого будущего. Модель отношений в треугольнике «личность — общество — государство», модель системы власти, модель федеративного государства, модель социально ориентированной рыночной экономики, модель контроля общества над бюрократией и много чего другого.
Эти модели сейчас находятся в разной степени реализации. Например, принципы подлинного федерализма, как и правового государства, реализованы вряд ли больше, чем наполовину. Поэтому говорить том, что Конституция в чем-то устарела, смешно. Еще не достигнуто и половины того, что в ней заложено.
Ящик Пандоры
— Но сейчас вовсю звучат предложения о поправках именно в первую, базовую главу: отменить запрет на государственную идеологию, например...
— Тут две стороны медали. Предложения о ревизии Конституции звучали с первого дня ее вступления в силу. Юристы в таких случаях говорят: «Ищи, кому выгодно». Выгодно тем, кто не уверен в своей политической конкурентоспособности, — им все хочется закрепить законом. Но пытаться заставить людей любить Родину не по доброй воле, не из чувства патриотизма и гражданственности, а «по закону» — это самая большая глупость из всех возможных.
Что же касается сюжета о приведении Конституции в соответствие с современной жизнью, то он всегда актуален. Но политическая практика слишком быстро изменяется, и то, от чего ушли в «нулевых», теперь снова возвращается. Например, выборность региональных властей или смешанная система парламентских выборов.
Поэтому, прежде чем вносить поправки в основы, нужно произвести инвентаризацию существующих инструментов и возможностей, чтобы понять, можно ли учесть новые веяния без поправок в Конституцию.
Например, в 2008 году в Конституцию была внесена поправка о том, что правительство отчитывается перед парламентом. А зачем? Ведь есть конституционный закон о правительстве, в который эту норму и надо было четче заложить. Мое отношение к поправкам таково: поправки неизбежны, но должны быть крайним случаем, крайним политическим решением. В остальном «тонкая гармонизация» конституционных принципов и текущих реалий дня может осуществляться на уровне конституционных законов и толкований Конституционного суда. До сих пор эти инструменты успешно разрешали самые сложные вопросы, включая разграничение полномочий между федеральными и региональными властями.
Начать править Конституцию — это открыть ящик Пандоры. Очень легко начать вносить поправки, но потом очень трудно вернуться в политическую стабильность. Это мы уже проходили.
В начале 90-х еще в старую российскую Конституцию было внесено 400 поправок. В результате текст стал похож на лоскутное одеяло, разрушились основы. И дело закончилось трагедией.
В Китае партия запретила использовать словосочетание «изменение конституции» потому, что это лозунг политической нестабильности.
— А как же, к примеру, оценить предложения о необходимости защитить суверенность нашего законодательства и Конституции, изъяв норму о приоритете международного права?
— В Конституции нет ничего подобного. Часть 4 статьи 15 говорит о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Подчеркиваю — составной частью. И становятся они таковой только после подписания Россией соответствующего международного договора. Если мы не желаем исполнять какие-то нормы, считаем их опасными для нашего суверенитета, то мы не подписываем договор.
Более того, даже подписанный договор вступает в силу только после ратификации его федеральным законом, за который голосуют депутаты.
А в иерархии актов федеральные законы и ратифицированные ими договоры должны соответствовать Конституции и конституционным законам! Это элементарно.
Да, нам всем, и мне в том числе, не нравятся некоторые решения ЕСПЧ, которые бывают порой продиктованы двойными стандартами. Поэтому если кто-то думает, что международные акты «выше» российских, то ему надо бы пройти правовой ликбез.
Любая неприятная для нас коллизия с нормами международного права решается либо федеральным конституционным законом, либо Конституционным судом. Повторюсь, ни одно международное обязательство страны не выше текста нашего Основного закона. Поэтому люди, пекущиеся о нашем суверенитете и чувстве патриотизма, могут в полном удовлетворении почивать на диване, потому что они предлагают решить проблему, которая юридически давно решена.
Я не вижу сейчас ни одной экономической или политической причины править Конституцию. Кроме одной — понравиться главе государства.
— В каком смысле?
— Ну, считается, что у нас традиционно каждый новый лидер принимает собственную конституцию: «ленинская» 1918 года, «сталинская» 1936 года, «брежневская» 1977 года. Даже Хрущев и Горбачев подготовили свои варианты, да только не успели принять.
Действующую Конституцию по привычке называют «ельцинской», хотя Борис Николаевич руководил при этом Основном законе 6 лет, а Владимир Владимирович Путин — почти 14. И он стал первым в нашей стране лидером, который, придя к власти, не переписал Конституцию, как говорится, под себя.
Я студентам всегда говорю: президент Путин единственный из всех наших лидеров сделал Конституцию стабильным документом и тем самым укрепил политическую стабильность. И за одно это ему можно поставить памятник.
Как спасти слепнущую нацию
— Я понимаю, что вы относитесь к Конституции, написанной вами, очень серьезно. Но неужели вы не хотели бы в ней хоть что-то поправить?
— Я бы дополнил ее тремя вещами. Первая: вписал бы обязанность взрослых научить детей играть в бадминтон, потому что это не просто олимпийский вид спорта, а спасение слепнущей нации. У нас в первом классе 5 % детей в очках, а на выходе из школы — 56 %.
Я, как президент Национальной федерации бадминтона, инициировал вместе с офтальмологами научное исследование. В результате оказалось, что бадминтон эффективно лечит детское зрение. Дети, начавшие играть в бадминтон, вскоре снимают очки. Мы даже оформили на Россию медицинский патент в этой области. Поэтому почему бы не записать в Конституцию, что дети должны играть в бадминтон?
Второе. У нас в Конституции нет определения, что такое брак. В 1993 году у нас даже мысли не было закрепить в Основном законе, что брак — это союз мужчины и женщины. Это было очевидно. Сейчас у многих возникают сомнения. Но, например, в болгарской конституции такая норма записана. Хорваты недавно специально провели всенародный референдум, по итогам которого тоже запишут в Основной закон, что брак это именно союз мужчины и женщины, а не депутата и депутата.
И третье: я 10 лет проработал в Счетной палате. Если бы я об этом знал в 1993 году, то, наверное, написал бы про этот важный государственный институт побольше.
Но это, конечно, тоже шутка. Потому что сегодня про Счетную палату написано достаточно законов. А сама модель конституционного аудита, заложенная в Основном законе, очень проста: каждый обязан платить налоги и каждый имеет право на информацию о том, куда они тратятся, и на участие в управлении делами государства. На этих базовых принципах, как на фундаменте, и держится здание Счетной палаты.
А если серьезно, то у нас до сих пор нет закона об административном судопроизводстве. Наверно, он появится уже после объединения Верховного и Высшего арбитражного судов.
— Кстати, как вы относитесь к объединению судов?
— Ситуация действительно дозрела до той стадии, когда не решать ее нельзя. Проиграл дело в общем суде — пошел в арбитражный и там его выиграл. Два разных суда принимают противоположные решения по одному и тому же делу, так нельзя. В судах общей юрисдикции находится 14 миллионов дел, в арбитражных — чуть более 800 тысяч. Объединение логично. В Верховном суде появится арбитражная коллегия. И, наверное, сами арбитражные суды останутся в старой вертикали под новой вывеской. У них есть электронные базы данных, они более восприимчивы к современным технологиям, лучше понимают экономику. Надеюсь, это все сохранится при объединении.
— В нашей стране парламент стал не местом для дискуссий, оппозиция вечно загнана в угол. Насколько это сочетается с текстом Конституции?
— Нынешний председатель Госдумы Сергей Евгеньевич Нарышкин начал как раз с того, что объявил современный парламент местом для дискуссий. Другое дело, что внутренние проблемы современной отечественной оппозиции нередко мешают ей быть услышанной и конкурентоспособной.
Ваши слова «вечно загнана в угол» — это даже не диагноз, это почти приговор. Но это никак не связано с Конституцией.
Если оппозиции нужна какая-то государственная поддержка, какие-то более «тепличные» условия, чтобы гарантированно получать свою квоту в парламенте, то этот вопрос может быть решен, например, путем уточнения избирательного законодательства либо принятия федерального конституционного закона о Федеральном собрании. Кстати, проект такого закона уже есть, и сюжеты по части создания более благоприятных условий парламентской деятельности для «политических меньшинств» там учтены.
