И правда, почему одни законы пролетают через Думу со скоростью, близкой к скорости света, а другие застревают здесь, как в засорившейся трубе?
Универсального ответа нет и быть не может.
Самое простое объяснение — одни законы нужнее других. Простое, но ошибочное, потому что сначала надо ответить на вопрос: кому нужнее?
Раздражающие народ затеи из тех, что вводят новые запреты или заставляют больше платить, частенько выдерживают в парламенте, как вино, в надежде переждать то, что политологи называют «периодами политической турбулентности». Дураку понятно, что перед выборами лишний раз злить избирателей не рекомендуется.
Иногда вроде бы правильные и важные законы лежат потому, что в них по-настоящему не заинтересованы ни общество, которое молчит, ни власть, которой безумно жаль денег, да и просто лень.
А если депутаты чувствуют, что политический торг возможен, он немедленно начинается. Естественно, это затягивает процесс достижения и юридического оформления компромисса…
Дума, даже с учетом ее нынешней незавидной роли в российской политической системе, — как раз то место, где дерущиеся под ковром бульдоги иногда показывают то ноги, то челюсти.
История первая: КАК ПЛАТНЫЙ ВЪЕЗД НЕ СОСТОЯЛСЯ.
Этот объемный, разработанный Министерством транспорта законопроект правительство направило в Госдуму в апреле 2016 года. Впереди были парламентские выборы, а ТАКОЕ принимать перед выборами депутат может только под дулом пистолета. Поэтому первое чтение состоялось только в декабре, но «за» все равно голосовала лишь фракция «Единая Россия».
Широкая публика ждала лишь одной «гадости» — наделения региональных и муниципальных властей правом вводить «платный въезд на определенные участки населенных пунктов», хотя речь в законопроекте идет о создании единой системы организации дорожного движения в стране, что предполагает в том числе и единые правила платных парковок. Но в столице и других городах, где платные парковки уже есть, они воспринимаются автовладельцами как раздражающая данность, а платный въезд выглядел новой потенциальной угрозой. Кстати, скандальная норма не запрещала введение платного проезда на любой дороге на территории субъекта, не только в городах.
Еще до первого чтения фракция «ЕР», «учитывая социальную значимость законопроекта», обещала ко второму чтению оставить право принимать решения о платном въезде или проезде лишь за властями регионального уровня.
Рабочая группа по доведению документа до ума трудилась в закрытом режиме. Текст ко второму, решающему чтению до сих пор не размещен в электронной базе Госдумы. По сведениям СМИ, один из его промежуточных вариантов удостоился резкой критики Государственно-правового управления президента.
Но в марте 2017 года глава Комитета по транспорту и строительству Евгений Москвичев («ЕР») обещал, что второе чтение состоится в весеннюю сессию, а среди одобренных поправок есть такая, которая разрешает региональным властям вводить ограничения на въезд лишь «в исторические центры городов». Это заявление означало дальнейшее смягчение злящей общество позиции.
В мае тот же г-н Москвичев неожиданно поведал, что норма о платном въезде из текста законопроекта вообще исчезла, а сам текст опять находится на согласовании в ГПУ. «Думаю, к июню все согласуем», — добавил он.
17 июля стало известно, что второе чтение перенесено на осень. Внятных объяснений, в чем теперь проблема, в комитете не дают.
История вторая: КАК ФЕЙСБУКУ ДАЛИ ПОЖИТЬ ЕЩЕ НЕМНОГО
«Санта-Барбарой» назвал в разговоре с «МК» события вокруг законопроекта о соцсетях один из депутатов.
12 июля единороссы Сергей Боярский и Андрей Альшевских стали авторами поддержанного фракцией «ЕР» документа, который требует от соцсетей с 1 января 2018 года под угрозой многомиллионных штрафов в течение суток удалять по требованию пользователя недостоверную, порочащую и противоправную информацию.
Андрей Альшевских — бывший член КПРФ из Екатеринбурга, профсоюзный деятель, в Госдуме работает в Комитете по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству.
Во всех биографиях Сергея Боярского обязательно упоминается, что он «сын знаменитого Михаила Боярского». Петербуржец, музыкант и предприниматель, занявшийся политикой. Член Комитета по экологии и охране окружающей среды.
В интересе к проблеме регулирования Интернета эти депутаты замечены не были. Как же сложился их творческий союз?
Г-н Боярский рассказал «МК», что они с Альшевских «просто общались на эту тему и решили разработать вместе законопроект, до Думы нас ничего не связывало…»
Уже 17 июля правительственная комиссия по законопроектной деятельности одобрила проект официального отзыва. Оперативность впечатляла и наводила на мысль о политическом решении прищучить соцсети, принятом где-то на самом верху. Отзыв был разгромным по содержанию, но со словами «концепция поддерживается».
18 июля документ обсудил профильный комитет. Вслед за Правовым управлением Госдумы он выкатил увесистую порцию критических замечаний, но не нашел оснований повременить. Мол, идея здравая, поддержим, а доработать (что в данном случае означало полностью переписать) можно и осенью. Предполагалось, что палата проголосует «за» 20 июля.
Законопроект активно обсуждался в Интернете, что вкупе с принятием законов о мессенджерах и анонимайзерах создавало негативную информационную волну.
Вечером 18 июля свои замечания прислало Государственно-правовое управление президента. Критика ГПУ, похоже, и стала последней каплей, подтолкнувшей авторов к неожиданному шагу.
19 июля после нескольких часов метаний они объявили, что еще до первого чтения перепишут законопроект. К осени. Не отзывая.
Вопрос о том, кто на самом деле дернул за «стоп-кран», повис в воздухе. Андрей Исаев, глава Координационного совета фракции «ЕР», сообщил «МК», что это «в первую очередь инициатива авторов»: «Они пришли ко мне и сказали, что к тексту много замечаний, а профильный комитет говорит, что есть возможность воспользоваться статьей регламента, которая позволяет перед первым чтением перевнести доработанный текст. Я им сказал, что, так как сопутствующий законопроект о штрафах предполагает внесение изменений в КоАП, а значит, по правилам должен быть разослан в регионы на 30 дней и потому может быть рассмотрен в первом чтении лишь осенью, логично было бы рассматривать их вместе».
В деле усиления контроля за Интернетом в преддверии президентских выборов наши власти руководствуются принципом, сформулированным в одной из песен Владимира Высоцкого: «Уж если я чего решил, то выпью обязательно». Так что это всего лишь отсрочка.
История третья: КАК КАПРЕМОНТ СТАНОВИТСЯ БЕСКОНЕЧНЫМ
В апреле 2016 года Конституционный суд велел скорректировать нормы Жилищного кодекса об обязательных взносах на капремонт. А заодно еще раз подтвердил: статья закона 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РФ», которая закрепляет обязанность государства за свой счет отремонтировать дома, если на момент приватизации в них квартир ремонт уже требовался, действует и должна исполняться. Судьи предписали для подобных ситуаций «установить особый механизм» финансирования и предусмотреть выделение средств на эти цели из бюджетов разных уровней. Включая федеральный.
Разработанный правительством законопроект, призванный выполнить это решение КС, лежит в Госдуме с октября 2016 года.
Первое чтение состоялось в апреле 2017 года. Было очевидно, что камнем преткновения станет именно вопрос о механизме и финансовых гарантиях исполнения закона 1991 года.
Сейчас местные власти выполняют обязанность приводить в порядок за счет бюджета дома, нуждавшиеся в ремонте на момент приватизации в них квартир, только если дело доходит до суда. Граждане выиграли около 9 тысяч исков, по половине из них решения вступили в силу, и их исполнение оценено в более чем 30 млрд рублей. Какова цена всех невыполненных обязательств — никто не считал. Известно лишь, что с 1991 года было передано гражданам в ненадлежащем состоянии около 2 млн домов.
И вот правительство предлагает считать, что обязательства возникают у бывшего наймодателя лишь в том случае, если решение о проведении капремонта было принято до момента первой приватизации первой квартиры в доме. Но деньги из федерального бюджета на выполнение «старых обязательств» выделять не хочет. Значит, платить придется муниципалитетам, на чьем балансе оказалось более 90% государственного жилищного фонда СССР.
В Госдуме с этим не согласны. Споры между правительством, которое пытается выполнить решение КС, не потратив при этом ни копейки из федеральной казны, и депутатами из всех фракций, выражающими региональные и муниципальные интересы, предсказуемо затянулись.
В конце концов текст ко второму чтению в профильном комитете совместно с правительством сочинили. Какой именно — сказать трудно: в открытом доступе в электронной базе Госдумы он размещен так и не был. Второе и третье чтения планировалось провести до конца весенней сессии. Но… в самый последний момент все перенесли на осень.
Говорят, что множество замечаний возникло у Государственно-правового управления президента. А чиновники и депутаты по-прежнему спорят о том, с какого момента считать возникшими «старые обязательства», пояснил «МК» первый замглавы комитета Александр Сидякин («ЕР»). «Идут согласования с Минфином», — сказала «МК» глава комитета Галина Хованская («СР»).
История четвертая: КАК ДЕПУТАТЫ ХОТЕЛИ УВЕЛИЧИТЬ ЧИСЛО РОССИЯН
30 декабря 2016 года группа единороссов во главе с Константином Затулиным внесла в Госдуму законопроект, который в СМИ окрестили «законом о гражданстве по праву почвы». Среди авторов оказалась Наталья Поклонская, что сразу обеспечило инициативе хорошую рекламу, но нелегкую жизнь.
Речь шла о существенном расширении круга иностранных граждан, которые могли бы воспользоваться принятым в 2014 году законом о т.н. «носителях русского языка». Сейчас получить такой статус, а при желании — и российское гражданство в упрощенном порядке могут лишь те, кто сам проживает (проживал) или чьи родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают на территории РФ или проживали на территории СССР или Российской империи, но «в нынешних границах РФ». Г-н Затулин со товарищи предлагали дать право на звание носителя русского языка иностранцам, чьи родственники проживали на территории всего СССР или всей Российский империи.
Комитеты-соисполнители (по делам национальностей и по делам СНГ) еще в марте рекомендовали принять законопроект в первом чтении. Но профильный Комитет по госстроительству и законодательству до сих пор его не рассматривал. Отзыв правительства (по слухам, отрицательный) был получен весной, но в электронной базе Думы он не размещен. Кремль (опять же по слухам, официальных подтверждений нет) тоже скривил губы. После истории с Крымом и Востоком Украины все разговоры про «собирание русского мира» и призывы дать «соотечественнникам» в сопредельных государствах право на получение в упрощенном порядке российского гражданства очень настораживают власти этих государств. Предложение г-на Затулина молча отложили в долгий ящик: и не принимали, и не отклоняли.
Но к концу сессии при рассмотрении законопроекта о лишении гражданства террористов г-н Затулин предложил заодно реализовать свою популярную у значительной части депутатов идею. Сопроводив ее оговоркой: правительство сможет само решать, граждан каких входивших в состав Российской империи или СССР стран Россия не будет соблазнять перспективой получения гражданства.
Закон о лишении гражданства террористов после бурного обсуждения приняли без этой поправки. Глава Комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников («ЕР») сообщил журналистам, что ни правительство, ни Администрация Президента г-на Затулина не поддержали. «Представьте, как отреагирует Польша или Финляндия», — говорили в Думе. А Казахстан с Узбекистаном? К тому же формально вопросы внешней политики — президентское дело. Примерно так, в пересказе, выглядели возражения правительства.
Но г-н Затулин сдаваться не собирается. Его законопроект ждет рассмотрения.
История пятая: КАК ЧИНОВНИКИ РЕШИЛИ ОГРАДИТЬ СЕБЯ ОТ НАРОДА
Законопроект о масштабных изменениях в Градостроительный кодекс и более 10 других действующих законов были подготовлены Минстроем и внесены в Госдуму правительством в конце марта 2017 года. Хотя толчком, побудившим чиновников взяться за перо, стало поручение президента по итогам очередной конференции ОНФ, а в названии документа есть слова «в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности», перед нами — наглядный пример решения проблемы по принципу «послушать народ и сделать наоборот».
Суть предложений — в замене очных публичных слушаний, которые сейчас являются обязательными при принятии решений по важнейшим градостроительным вопросам, на заочные «общественные обсуждения» в Интернете.
Профильный Комитет по транспорту и строительству дал положительное заключение. Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления документ тоже поддержал, высказав при этом множество концептуальных замечаний. Внутри фракции «ЕР», которой, похоже, предстояло голосовать «за» в одиночестве, зрело тихое недовольство.
Первое чтение скандальной инициативы планировалось на 24 мая. Но Совет Думы решил, что ее должны обсудить еще два комитета — по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений и по информационной политике, информационным технологиям и связи.
Представители правительства убеждали депутатов, что Интернет позволит привлечь к принятию решений более широкий круг граждан и компаний. К тому же в регионах действует налаженный бизнес по организации публичных обсуждений, когда людей «автобусами свозят из других регионов»…
Депутаты же справедливо усмотрели в законопроекте попытку реализовать заветную мечту чиновников всех времен и народов: отменить необходимость общаться с гражданами, выслушивать иногда неприятные вопросы и давать на них ответы.
На площадке Госдумы создали рабочую группу из представителей всех вовлеченных в процесс комитетов. Вячеслав Володин сообщил журналистам, что довел до вице-премьера Дмитрия Козака и главы Минстроя Михаила Меня позицию всех фракций Госдумы. «Интернет не покрывает всю территорию страны, к тому же это дорогостоящая инициатива, и писать, что никаких расходов из федерального бюджета на организацию электронного обсуждения не потребуется, — лукавство, потому что расходы потребуются из региональных и муниципальных бюджетов», — заявил спикер.
Член рабочей группы, замглавы Комитета по развитию гражданского общества, представитель ОНФ Наталья Костенко («ЕР») рассказала «МК», что в соответствии с договоренностями, достигнутыми с правительством, «решено в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении прописать необходимость установить для муниципалитетов альтернативный механизм принятия решений в градостроительной сфере». По ее словам, профильный комитет считает: «Не будет нарушением концепции законопроекта, если ко второму чтению прописать, что публичные слушания остаются основным видом принятия решений гражданами, а электронные общественные слушания выступают в качестве альтернативного».
Первое чтение предполагалось провести 19 июля. Совет Думы в последний момент перенес его на осень.
История шестая: КАК ЗВЕРИ ЗАМУЧИЛИ ДЕПУТАТОВ
Законопроект «Об ответственном обращении с животными» группа единороссов внесла еще в 2010 году. В 2011 году прошел первое чтение. А потом лежал в думском портфеле почти 6 лет: обсуждение выявило клубок иногда прямо противоположных интересов. Зоозащитники, представители регионов, чиновники из почти трех десятков ведомств, циркачи, охотники, владельцы зоопарков, заводчики собак и кошек, производители кормов и лекарств для животных… Решимости распутывать этот клубок у власти не было. В Думе ссылались на то, что правительство никак не пришлет поправки ко второму чтению, а Минсельхоз, который отвечал за подготовку поправок, не делал ничего.
В начале декабря прошлого года после встречи спикера Володина с главой попечительского совета Международного благотворительного фонда помощи животным Леонидом Ярмольником была поставлена задача принять закон к лету. А тут еще президент объявил 2017 год Годом экологии.
Опытные люди предупреждали: эта тема — засада, ловушка! Клубок-то стал еще больше, а в решимости властей его распутать и сейчас есть сомнения! Но депутаты не верили.
В правительстве за домашних несельскохозяйственных животных теперь отвечало Минприроды. Поправки оттуда пришли к концу марта 2017 года. Комитет по экологии и охране окружающей среды создал специальную рабочую группу во главе с Владимиром Пановым («ЕР»), которая начала готовить текст ко второму чтению с участием представителей множества заинтересованных сторон. Было ясно, что без учета и идентификации животных никакого контроля не получится. Но регистрации, которую еще в 2015 году повелел организовать Минсельхозу другой закон, нет.
После долгих согласований и споров думский Комитет по экологии в начале июня предъявил публике некий текст. Потом его переписали, еще раз согласовав с Государственно-правовым управлением президента и правительством. Но не приняли: второе чтение переносилось 7 раз, в седьмой раз — на осень. У здания на Охотном Ряду под ливнями полторы недели мокли зоозащитницы, которые требовали не откладывать решение проблемы…
Формально законопроект перенесли по просьбе правительства, которому депутаты по привычке отдали решение многих важных и сложных проблем: чтобы закон заработал, надо было написать более 10 постановлений с разными правилами, перечнями и порядками.
В Госдуме говорили, что в последние недели все споры перешли «в высшие слои атмосферы», то есть на уровень руководства палат парламента, Администрации Президента, правительства. И еще говорили, что законопроект заблокировали владельцы притравочных станций, выступавшие против запрета в России варварского контактного способа притравки. Правда, спикер Вячеслав Володин заявил журналистам, что «если бы дело было только в притравочных станциях, мы бы приняли законопроект уже сейчас», и дал понять, что намерение Думы запретить контактную притравку, запрещенную в европейских странах, твердое, несмотря на письма ряда влиятельных губернаторов.
Сейчас на имя Дмитрия Медведева направлено письмо с просьбой ускорить разработку подзаконных актов. Направлены письма и в регионы с просьбой взять под особый контроль вопросы обращения с животными до тех пор, пока закона нет…
Текст закона, считают в Комитете по экологии и охране окружающей среды, больше меняться не будет. Но «МК» не берется делать на сей счет никаких прогнозов.
***
Доцент кафедры государственного управления Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман в разговоре с «МК» обратила внимание на то, что «вокруг любого законопроекта всегда происходит столкновение различных интересов, потому что он решает вопрос перераспределения властного ресурса. Но противники в большинстве случаев могут затормозить продвижение инициативы, если она вызвала публичный скандал, привлекший внимание общества, и чем раньше — тем лучше». «Кроме того, в этом созыве Думы с учетом объявленного руководством стремления принимать законы медленнее, вдумчиво, после обсуждений инструмент публичности стал более могущественным», — напомнила политолог. В общем, «в темноте и при скоростном принятии кто сильнее — тот и побеждает, а на свету противоречия становятся значимыми, и иногда даже слабая сторона, получив поддержку общества, имеет шанс остановить или хотя бы притормозить процесс. В любом случае, чем дольше обсуждается тот или иной законопроект — тем лучше».
Вывод: опаснее как раз те законы, что пролетают через Думу в темноте и со скоростью, близкой к скорости света…
