Красота обнаженной натуры
Согласно поправкам в Законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступившим в силу 1 июля, исполнительная власть была обязана «раздеться» в Интернете перед всем честным народом. Это касалось не только федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), но и местного самоуправления.
Международные эксперты, в частности эксперты Всемирного банка, отмечали весьма прогрессивный характер изменений в российских законах. В ряде случаев декларируемые им нормы открытости превышали аналогичные в Евросоюзе и США. А ведь экономически развитые страны шли к ним по 30—40 лет, тогда как отечественный закон давал на все про все полгода.
Но сколь бы хорош ни был отдельный законодательный акт сам по себе, грош ему цена, если он не улучшает жизнь людей. Вступившие в силу поправки улучшают, и сильно. Что получил обычный человек?
Прежде всего «утреннюю зарядку». Так называется пробежка по сайтам силовых структур, судов и службы судебных приставов (ФСПП), с недавних пор практикуемая экономически активными россиянами. Темп жизни стремителен; всего не упомнишь. Не оплатил вовремя штраф в ГИБДД — возбудили исполнительное производство. Что тут же отразилось на сайте ФСПП. Появилась возможность позвонить и разобраться: закон позволяет добровольно исполнить взыскание, до того как судебные приставы заявятся к вам в дом. И начнут не только описывать имущество, но и требовать положенные им по закону 7% от взыскиваемой ими суммы.
Но это так, разминка. Серьезные упражнения начинаются, когда ищется ответ на вопросы: не возбуждено ли против меня уголовное дело? Не подал ли кто-нибудь на меня гражданский иск? Разумеется, уведомления (повестки) об этом придут по почте. Только иногда они приходят через 1—2 дня после первого судебного заседания по гражданским делам. А в случае уголовных дел их может опередить команда силовиков с наручниками. На сайтах же информация, согласно новым поправкам, появляется с опозданием максимум на день. Что дает время подготовиться. Утренняя зарядка во всех смыслах полезна для здоровья, в том числе для финансового и душевного.
Это профилактика. Теперь повседневная деятельность. От инициатив государственных органов во многом зависит наше благополучие. Ранее они выдвигались в закрытом режиме. Жил человек, ходил на работу или вел свой маленький (или не очень) бизнес, а тут — хлоп! — принят акт, который разоряет его в дым прямо с завтрашнего дня. И ничего не сделаешь.
Так было до 1 июля. Теперь власти обязаны вывешивать для обсуждения любые инициативы. Пусть они разорительны, крайне неприятны и будут приняты, несмотря на гневные вопли общественности. Самое главное — время подготовиться к их введению теперь есть. Иногда его хватает на то, чтобы инициативу власти… не то чтобы побороть, но хотя бы отсрочить. Примером является введение тахографов для грузоперевозчиков — см. заметку «Введение тахографов отложено на год» в «МК» от 3 июня.
Еще больше пользы обычный человек может извлечь не с сайтов ФОИВ, а с сайтов органов местного самоуправления. Пример: мы все платим за ЖКХ и стонем от повышения тарифов. Этой проблемой озабочены президент, устраивающий разносы с отставками, и правительство, издающее грозные постановления о торможении тарифов.
Но как формируются тарифы? Президент и премьер-министр в силу занятости точно не будут интересоваться механизмом формирования стоимости гигакалории тепла в отдаленном поселке городского типа. Местные жители поинтересоваться не только могут, но и должны — им ведь платить. Где узнать? Разумеется, на сайтах органов местного самоуправления и коммунальных ГУПов. С 1 июля нужная информация обязана там быть.
Воспаление хитрости
От сильного интереса к обнаженной чиновничьей душе часто выясняются весьма пикантные подробности. Председатель комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике, исполнительный директор НП «ЖКХ-контроль» Светлана Разворотнева сообщила: «По воде и теплу цифры могут различаться в 11 раз в пределах одного муниципального образования. В Биробиджане у нас такое после мониторинга выяснилось. Я встречалась с генпрокурором, рассказала ему; он очень заинтересовался».
Интернет хорош еще и тем, что позволяет не только выяснить, как чиновники людей обижают, но и — следующим щелчком мыши — понять, куда на них жаловаться. Вместо героя-одиночки, борющегося с бюрократической машиной, вдруг возникает фигура пользователя на драконе, поддерживаемого могучей общественной организацией. Вороватым чиновникам не позавидуешь.
Однако чиновники умудряются обходить изменения в законодательстве. Казалось бы, прямо нарушать закон они не могут: за неразмещение информации на сайтах предусмотрены административные взыскания и штрафы. При злостном неисполнении закона — увольнение чиновников.
Тем не менее прямые нарушения закона выявлены. В основном ими грешат муниципальные чиновники в отдаленных регионах. По старой привычке полагают, что не заметят. Пользуясь случаем, хочу предупредить: Интернет — это хуже, чем протокол у следователя. Здесь «все ходы записаны». Заметят.
Наиболее показательными стали результаты мониторинга исполнения закона по Республике Башкортостан. Было установлено, что в ряде муниципальных образований не приняты акты, дающие возможность гражданам и представителям организаций, общественных объединений присутствовать на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления. Сами результаты на сайты не вывешивались. Результатом стало обращение в прокуратуру. В ходе проверки было установлено, что в ряде муниципальных образований сложилась незаконная практика взимания платежей за предоставление местной властью услуг, которые должны оказываться на безвозмездной основе (плата за справки). Отдельными муниципальными образованиями не ведутся реестры муниципальных услуг, значительным количеством местных администраций не разработан порядок формирования и ведения данных реестров. Установлены факты нарушения закона при предоставлении муниципальных услуг многофункциональными центрами (службами «одного окна»). В результате более 200 чиновников различных рангов лишились своих кресел; возбуждено 11 уголовных дел.
Подобные проверки могут заставить соблюдать закон, хотя к каждому муниципалитету круглосуточного прокурора не приставишь. Серьезнее попытки чиновников проявить «смекалку» и обойти закон, формально исполнив его требования. Основной хитростью стало «закапывание» информации. Она на сайте есть, но найти ее под силу лишь очень опытному, «продвинутому» пользователю. Авторы придумали простой тест на сокрытие информации на сайтах госорганов. Если на поиск по словам «закупки» и «закупки» во втором случае выдается более содержательная информация, то чиновники хитрят. Смысл в том, что во втором случае буква «а» в слове «закупки» набрана латинским шрифтом. Тест срабатывает почти всегда.
Вторым методом стало предоставление недостоверной информации. Как требует закон, на сайте все необходимые данные присутствуют. Но кто поручится, что они правдивы? Чтобы выявить ложь, надо сопоставлять информацию, анализировать. Возникает видение команды аналитиков, в том числе финансовых, с нехилой зарплатой у каждого. К сожалению, за их спинами не просматривается заказчик такого проекта. По отдельным отраслям, например по ЖКХ, он есть. Но для тотального контроля за чиновниками этого явно недостаточно. Хотя победа над коррупцией (для чего и вводили информационную открытость) в одной отдельно взятой отрасли уже позволит оздоровить обстановку в стране.
На заседании Общественной палаты 24 июля привели показательный пример. Министерство обороны (МО), оказывается, 8 лет было одним из лидеров открытости и прозрачности. Дисциплинированность военных известна: им приказали сделать сайт — они выполнили. Сайт МО действительно отличался четкостью и структурированностью. Что нисколько не помешало скандальному делу «Оборонсервиса». См. заметку «Чиновники откроются за 15 млрд» на сайте «МК».
История болезни
Нужно ли менять или, может быть, расширять, дополнять или уточнять законодательство об информационной открытости органов власти? С одной стороны, да. Оно страдает некоторой расплывчатостью формулировок: устанавливает открытость (какие сведения должны быть на сайтах госорганов), но почти ничего не говорит о стандартах раскрытия информации.
В случае ФОИВ это оправданно. Раскрывать данные о координатах баллистических ракет или планы антитеррористических операций никто не позволит. После одобрения поправок было принято постановление правительства, где оговаривались правила отнесения информации к общедоступной. К ней «не относятся сведения о деятельности госорганов, если они являются информацией ограниченного доступа» — говорится в документе.
ФОИВ и органы местного самоуправления должны создать на сайтах раздел «открытые данные». Специальный реестр содержит сведения об электронных документах, содержащих наборы данных и позволяющих однозначно идентифицировать каждый набор данных и получить в автоматическом режиме ключевые параметры, которые характеризуют набор данных. Периодичность размещения в Интернете открытых данных определяет сам госорган или орган местного самоуправления. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения открытых данных, определяет Минкомсвязи по согласованию с Минэкономразвития.
Все это верно, но до сих пор толком непонятно, как должен быть структурирован сайт муниципалитета. Или министерства, не связанного с государственной тайной. Сейчас в этом вопросе наблюдается разброд и шатание, каждый ФОИВ или орган местной власти действует по-своему. Стандартизация необходима, о чем заявила Общественная палата, предложив 24 июля «Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти».
Но юристы более осторожны и призывают не менять законодательство, пока не наработана практика. Главный научный консультант «Юридической службы столицы», к. юр. н. Дмитрий Ястребов: «Вступивший в силу с 1 июля закон №112-ФЗ «О внесении изменений…» от 7 июня 2013 года сформулирован очень грамотно. Помимо закона оперативно приняты все необходимые подзаконные акты, в частности, постановление правительства №583 от 10 июля 2013 года. Утверждена автоматизированная система мониторинга — это большой шаг вперед. За неисполнение вводится административная ответственность. Большая редкость, когда сразу устанавливается ответственность за неисполнение на федеральном уровне. Изменения и дополнения пока не нужны. Потому что об эффективности можно будет говорить только со временем; нужна практика. Закон стоит на страже интересов государства при соблюдении гарантий прав и свобод рядовых граждан. Главное — не навредить».
Авторы тоже считают, что менять закон пока не нужно, но по другим, чисто экономическим причинам. Похоже, этот закон «на вырост»: устанавливаемые им нормы превосходят уровень развития гражданского общества в России. Ведь гражданское общество — не на площадях и митингах, а в подъездах и в приемных. Оно должно стать заказчиком анализа раскрываемой чиновниками информации. Заинтересованные в правде общественные организации должны платить аналитикам деньги. А получив их выводы, добиваться возбуждения уголовных дел и последующих «посадок».
От криков «долой!» можно отмахнуться (а то и дубинкой огреть), но факты — вещь упрямая. В ЖКХ работа успешно ведется, но другие сферы ждут. Будут заказчики — будет и тотальный общественный контроль над чиновниками. А это и есть стандарты открытости, необходимые государству и обществу.
