Пока ни 25 трлн, ни ежегодные 4,17 трлн не разделены между федеральным, региональными и местными бюджетами или другими источниками средств. Уже туман. Дальше он сгущается. Нам говорят, что вся трудность — в изыскании 8 трлн рублей, остальные якобы уже найдены в бюджетной системе. Значит ли это, что кто-то во власти сегодня может уверенно сказать, сколько денег, скажем, на цели улучшения демографической ситуации будет израсходовано государством в 2024 году? Конечно, нет. А если никто этого точно не знает — значит, никто тем более не знает, сколько денег будет не хватать.
8 трлн рублей — это некий фантом. Можно предположить, как он появился. Взяли расходы консолидированного бюджета на 2018 год и прикинули, какую их часть можно считать идущими на выполнение майского указа. Дальше методом экспертных оценок приблизительно определили необходимые затраты, которые в бюджете (федеральном, региональных, местных) не предусмотрены. Вероятно, получилось что-то вроде 1,3 трлн рублей, которые умножили на 6 и получили 8 трлн рублей. В любом случае 8 трлн рублей — это не столько реальная сумма, за которой стоит бюджетный план на шесть предстоящих лет, сколько некий мобилизационный призыв.
Искать под фонарем
С тем, что деньги на цели майского указа нужны, никто не спорит. Как и с тем, что консолидированный бюджет 2018 года (не будем делать вид, что нам известно наполнение статей расходов 2024 года) всего того, что предусмотрел майский указ, заранее не запланировал. Предположим, что в 2018 году предстоит дополнительно изыскать 1,3 трлн рублей. Где искать? У правительства, похоже, ответ готов. Под фонарем!
Когда ставится задача найти дополнительные деньги, срабатывает шаблон. Так проще. При шаблонном подходе мысль, а зачем, собственно, нужны дополнительные деньги, уже голову не отяжеляет. Шаблон такой: «Мы политикой не занимаемся — мы решаем поставленные задачи. Поставлена задача: найти сколько-то дополнительных триллионов рублей. Вот решение: поднимем налоги». А что рост налогов может прямо противоречить целям майского указа, ради реализации которого и изыскиваются дополнительные деньги, — в этом те, кто предлагает поднять налоги, конечно, не виноваты. Помните, Булат Окуджава пел: «Как славно быть ни в чем не виноватым, совсем простым солдатом».
Правительство, судя по регулярным утечкам, последовательно перебирало варианты: сначала подъем подоходного налога, потом маячило возвращение налога с продаж, потом — торгового сбора. Наконец, похоже, остановились на повышении налога на добавленную стоимость (НДС) — с 18 до 20%.
Все эти предложения — из одного фискального ряда. Предлагающие их муками выбора не страдают. Увеличение ставки НДС бюджет майского указа, конечно, нарастит. Но одновременно не приблизит, а отдалит реализацию его целей. Тут все предельно прозрачно.
Указ начинается с цели увеличения средней продолжительности жизни в России. Как эта цель соотносится с ростом НДС? Так, что рост НДС среднюю продолжительность жизни не увеличит, а наоборот, сократит. Вместе с ростом ставки НДС предлагается ликвидировать льготную ставку в 10%. А она сегодня распространяется на продукты питания (кроме деликатесов), товары для детей, книги, учебники, периодические печатные издания и лекарственные препараты. Уже есть подсчеты: ликвидация льготной ставки приведет к росту цен на лекарства на 12–15%. Рост цен превысит увеличение ставки НДС, потому что помимо игр со ставкой налога сейчас идет работа над внедрением системы маркировки лекарственных препаратов, затраты на которую тоже будут заложены в конечную стоимость.
Раз лекарства резко подорожают — для многих они станут недоступными. Значит, проживем меньше. А разве улучшит демографическую ситуацию резкое подорожание товаров для детей? Или разве снизит бедность увеличение вдвое с 10 до 20% ставки НДС на продовольствие?
Допустим, правительство не тронет льготы по НДС. Но в любом случае произойдет массовое подорожание потребительских товаров — одежды, обуви, галантерии, канцтоваров, стройматериалов, бытовой техники... Как это поспособствует решению задачи повышения доходов населения? Никак.
Экономика в результате точно не вырастет. Во всяком случае, рост НДС без сокращения социальных платежей точно приведет к росту теневой экономики. Увеличения предпринимательской активности за пределами производств, ориентированных на экспорт (при экспорте НДС возвращается), можно не ждать. И это гораздо больший удар по экономике, чем неизбежное в результате роста НДС ускорение инфляции.
В результате маниловщиной рискуют стать мечты о превышении темпов роста российской экономики над среднемировыми, о вхождении России по уровню ВВП в пятерку мировых лидеров. А все это — цели майского указа. Их повышение НДС если не вовсе перечеркивает, то отодвигает. Такая мера тормозит и дальнейший сбор средств в бюджет в целом и на выполнение майского указа в частности, потому что замедляется рост главного источника этих средств — экономики.
Сами справимся?
У тех источников средств для реализации майского указа, которые, как четки, перебирает правительство, есть еще одна особенность. Это не просто повышение ставок налогов — это повышение ставок тех налогов, которые предстоит заплатить гражданам. Зато, скажем, повысить налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) правительство не предлагает. По Конституции «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Природные ископаемые хотя уже и не «общенародная собственность», но все-таки «основа жизни и деятельности народа», тогда почему же для улучшения жизни народа не поднять НДПИ?
Правительство следует иной логике: главные цели майского указа — рост продолжительности жизни россиян и повышение качества их жизни, вот россияне и должны за движение к этим целям заплатить. Получается так: для улучшения своей жизни гражданам предстоит скинуться и отдать собранные деньги правительству, а уж оно распорядится ими для улучшения жизни россиян.
Но мы сами можем повысить качество своей жизни, и результат будет тем лучше, чем меньше при этом мы будем вынужденно делиться деньгами с правительством. В конце концов, кому, как не нам самим, яснее, в какую школу следует отдать наших детей, у каких врачей хотим лечиться мы сами и наши родители, сколько за все это предстоит заплатить (майский указ не обещает возврата к бесплатной медицине и образованию) и где мы эти деньги заработаем.
Указ, конечно, ничего не меняет в том, что мы сами отвечаем за то, как проживаем свою жизнь. Но, во-первых, он заявляет о прокладке пути к новым стандартам нашей жизни. Во-вторых, декларирует цель большей социальной справедливости.
Уровень социальной справедливости в России сегодня неподобающе низок, что проявляется в катастрофическом разрыве между богатыми и бедными. Но разве рост ставки НДС его повышает? Инфляция, которая неминуемо в результате ловит ветер в свои паруса, — это, как давно известно, «налог на бедных». Если уж нам платить за рост социальной справедливости, то это должны сделать те, кто богаче. Повышение ставки налога на доходы, превышающие, например, 3 млн рублей в год, было бы более точным средством.
Почему же такой подход раз за разом отклоняется? Да все потому же: правительство ищет недостающие деньги «под фонарем». Поднять ставку НДС — проще и надежнее. Ну и, конечно, ни министры, ни депутаты Думы не хотят сами платить больше налогов.
Между тем рост ставки подоходного налога точнее еще и потому, что пополняет региональные бюджеты, а нагрузку на них майский указ явно увеличит. Вот лишь один пример. По бюджетному плану на 2017 год расходы федерального бюджета на здравоохранение составляли 363 млрд рублей, а общие расходы на здравоохранение консолидированного бюджета — 3,5 трлн рублей, то есть почти в 10 раз больше. По майскому указу здравоохранение — один из 12 национальных проектов. Он вряд ли принципиально изменит соотношение затрат из федерального и региональных бюджетов. А откуда нарастят свои финансовые ресурсы регионы? Рост ставки НДС им не поможет: этот налог — кормилец федерального бюджета. Можно предположить, что тогда увеличатся трансферты из федерального бюджета в региональные, но чем больше посреднических звеньев, тем больше риск размывания целей сбора средств. Это азбука.
Альтернатива по Кудрину
Хотя правительство приняло решение о повышении ставки НДС, во власти есть и те, кто выдвигает альтернативные предложения. Алексей Кудрин, ныне председатель Счетной палаты прямо заявил: «В ближайшие шесть лет нам не нужно повышать налоги». А откуда же тогда брать деньги? Ответ Кудрина: «Если нам нужно выбирать между корректировкой бюджетного правила на пять долларов или повышением налогов, то здесь однозначный вывод — лучше скорректировать бюджетное правило и не повышать налоги».
Кудрин предлагает изменить сегодняшний норматив бюджетного правила, по которому в казну поступают нефтяные доходы, рассчитанные из цены барреля в $40. Все, что сверх этой отметки (а цены на нефть сейчас выше $75), поступает в копилку на «черный день» и из бюджета изымается. Если же этот норматив установить не в $40, а в $45, то, как считает глава Счетной палаты, федеральный бюджет получит достаточно дополнительных доходов, чтобы не поднимать налоги.
По сути Кудрин пытается донести до коллег во власти простую мысль. Бюджетное правило, бездефицитный бюджет, минимальный государственный долг — все это не достижения, которые неприкосновенны, а инструменты экономической политики. Именно так их и нужно использовать. Соизмеряя эффект их применения с эффектом, который дадут другие инструменты, имеющиеся в распоряжении. Эффект повышения НДС однозначно негативнее эффекта повышения нормативной цены барреля нефти в бюджетном правиле. Значит, решение очевидно.
Еще одно решение, которое предлагает Кудрин: можно смело пойти на увеличение бюджетного дефицита. Здесь опять та же инструментальная логика. По сегодняшним оценкам, федеральный бюджет 2018 года может быть из-за выросших цен на нефть сведен без дефицита. Но не бездефицитный бюджет — цель экономической политики. Цель — улучшение жизни граждан, в этом же и смысл майского указа. Недостающие для его выполнения деньги можно получить, пойдя на дозированный бюджетный дефицит — в пределах 0,5% ВВП. Этот дефицит будет погашен заимствованиями, то есть ростом госдолга, что при сегодняшнем его уровне (Кудрин оценил его в 13–14% ВВП) совершенно некритично.
О том, что погашение госдолга никаких трудностей не вызовет, свидетельствуют, в частности, такие цифры. Вклады россиян в российских банках составляют почти 25 трлн рублей. Совпадение с оценкой стоимости майского указа, конечно, случайно, но все равно бросается в глаза. Ставки по депозитам неуклонно снижаются, следуя, в частности, за ставкой ЦБ. А это значит, что вкладчики уже ищут альтернативные инструменты размещения своих средств. Один из них — госдолг. Переток средств со сберегательных вкладов на финансовый рынок уже происходит и будет идти все активнее, так что государство этим вполне может воспользоваться.
Кудрина в правительстве выслушивают, но его советам его же бывшие подчиненные, возглавляющие ныне основные экономические ведомства (Минфин, Минэкономразвития, Минэнерго), не следуют. И от фетиша низкого госдолга или неприкосновенности бюджетного правила отказываться пока не собираются. Похоже, Кудрин в свое время их слишком хорошо выучил финансовой жесткости. На свою голову. И на наш карман.
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Наталья МИЛЬЧАКОВА, заместитель директора аналитического департамента «Альпари»:
— Для выполнения всех задач, поставленных в майском указе, правительству пока недостает 8 трлн руб. Сейчас дебатируется вопрос о «налоговой донастройке», под которой, как стало ясно из заявления Медведева, понимается повышение НДС. По разным оценкам, повышение ставки НДС с 18% до 20% и одновременная отмена льгот по налогу на добавленную стоимость могут принести в бюджет около 2 трлн руб. Но полностью профинансировать выполнение майского указа этот шаг не сможет, а вот повлиять на рост цен, особенно если будет отменена льготная ставка, и увеличить количество бедных сможет легко.
В то же время изменение бюджетного правила может стать более эффективной мерой привлечения дополнительных доходов в бюджет. Если, например, внести изменения в бюджетное правило, согласно которым, доходы, получаемые российским бюджетном от экспорта углеводородов при цене нефти, превышающей $45 за баррель, считать сверхдоходами, то можно привлечь в бюджет как минимум 4–5 трлн руб. ежегодно. Подводным камнем здесь является изменчивая конъюнктура рынка нефти, и, самое главное, это будет означать, что России пока не удалось преодолеть сырьевую зависимость.
Заимствования также могут стать неплохим источником привлечения дополнительных средств. На сегодняшний день соотношение долга к российскому ВВП — менее 40%, так что государство может позволить себе привлечение займов. Однако, на наш взгляд, лучше это делать не за счет заимствования в валюте, а на внутреннем рынке, в том числе путем выпуска долгосрочных инфраструктурных облигаций, так как в майском указе были поставлены задачи еще и улучшения качества инфраструктуры. По нашим оценкам, за счет выпуска облигаций можно привлечь еще 2–4 трлн рублей.
Читайте материал: Медведев подтвердил повышение НДС, Силуанов следом — ускорение инфляции
