Правительство считает, что экономика чуть-чуть вырастет, нефть будет стоить в среднем 50 долларов за баррель, сам доллар — в среднем 63,3 рубля, а дефицит бюджета, то есть превышение расходов над доходами, составит 3%.
За основными показателями стоят сокращения расходов по многим статьям, неясность с перспективами многих проектов и строек, огромный региональный долг, индексация пенсий неработающим пенсионерам лишь на 4%, а не на достигнутый в этом году уровень инфляции, который едва ли будет меньше 13%, и отказ от индексации зарплат. В кризис все проблемы и недостатки нашего бюджетного планирования, все слабые места нашей системы управления как на ладони...
— Оксана Генриховна, по традиции начнем с общей характеристики проекта бюджета на 2016 год.
— Суть концепции бюджета: никаких антикризисных мер, «авось, само рассосется». Правительство РФ пытается заговорить кризис, как в деревнях заговаривали болезни, а его представители «путаются в показаниях». Минэкономики полагает, что экономика начнет расти сама по себе в конце года (на 0,7%) за счет потребительского спроса. Но как может расти спрос, если в их же прогнозе — падение реальных доходов населения?
Минфин говорит, что будет инвестиционный спрос за счет собственных средств предприятий, то есть прибыли, при этом в бюджете нет механизмов стимулирования государственного инвестиционного спроса — и кредит остается дорогим! А Центробанк уверяет, что помогут сбалансированная денежно-кредитная политика и диверсификация экономики. А за счет чего диверсификация, спрашивается? Говорят, за счет того, что будет обуздана инфляция. А почему вдруг она будет обуздана? А потому что будут диверсификация и импортозамещение!
Это как сказка про белого бычка, причем у каждого ведомства — своя сказка.
— То есть единого сценария развития ситуации нет?
— Нет ни сценария, ни антикризисной программы. «Само рассосется», как и в 2008–2009 гг. Тогда выход из кризиса произошел не вследствие антикризисных мер Правительства РФ, а из-за того, что мировая экономика и цена на нефть быстро пошли в рост. Однако надо иметь в виду, что тогда, подчиняясь общим рекомендациям G20, доходы граждан не резали, сохраняя потребительский спрос, налоги не повышали. Имели место общие усилия стран мира, которые стремились как можно быстрее выйти из кризиса и договаривались об общей линии поведения. Сейчас же, наоборот, играют не за, а против нас.
При этом финансово-экономические ведомства дезинформируют лиц, принимающих решения, упорно вписывая наш локальный кризис в общемировую экономическую конъюнктуру. Но мы сейчас в противофазе, потому что мировая экономика в целом на подъеме. В такой ситуации нелепо думать о том, что спад пройдет сам по себе, «мы достигли дна» и сейчас от него «оттолкнемся».
— Зато политически понятно: можно снять с себя ответственность, сказать, что мы тут ни при чем, кризис, мол, у всех кризис…
— Политически понятно, но, по сути, приводит к совершенно неправильным решениям. Один из классических инструментов выхода из кризиса — девальвация национальной валюты и повышение конкурентоспособности национальной экономики.
У нас же в ходе прошедшей девальвации ЦБ и правительство все сделали для того, чтобы вместо стимула она стала шоком и вызвала паралич: дорогой кредит, невозможность возобновить оборотные средства и производство, плюс высокая инфляция, замораживание индексаций и сокращение финансирования бюджетной сферы…
Возможно, помогло бы импортозамещение, но оно требовало помимо общих условий (дешевый кредит) и спроса (госзаказ, например) четких отраслевых механизмов господдержки по технологической цепочке. Например авиастроение и авиасообщение. Из 1337 летающих у нас самолетов 830 — иностранного производства. Наши остались преимущественно старые. Но при этом отдельно в бюджете идет поддержка авиастроения, а отдельно — поддержка субсидиями, гарантиями и кредитами госбанков авиакомпаний, которые их расходуют на лизинг иностранных судов, практически это господдержка зарубежных авиастроителей.
— Но если импортная техника лучше? Поощряя производство своей, но устаревшей, мы тем самым фиксируем технологическую отсталость...
— Аэрокосмическая отрасль — это наш Локомотив, где у страны есть научно-технический задел. Если Россия не может производить самолеты, то что, кроме нефти и газа, она должна производить? Кроме того, все уже поняли, что такое валютные страновые риски! Банкротство «Трансаэро» началось, когда надо было делать лизинговые платежи в подорожавшей валюте...
Конечно, каждый раз, оказывая поддержку из бюджета, следует понимать, кому мы ее оказываем. Это невозможно без четкого планирования. Необходимо иметь точные данные о резервах производственных мощностей по всей технологической цепочке. Надо четко рассчитывать фактический потенциал у т.н. недозагруженных мощностей: в состоянии они что-то производить и есть ли там кому работать. Таких планов, проектов и расчетов нет ни в регионах, ни в профильных министерствах.
— Значит, мы должны подвергать сомнению все слова о том, что Россия в состоянии импортозаместить то или это?
— Сомнению надо подвергать не саму идею импортозамещения, а профессионализм тех людей, которые этим сейчас занимаются. Они понимают уход государства из экономики так: «берите бюджетные средства и распоряжайтесь ими как своими собственными», действуют по принципу «приватизация прибыли и национализация убытков». Уже доказано, что взносы в уставные капиталы акционерных обществ — это способ поддержки, при котором деньги до инвестиций доходят очень долго, если вообще доходят.
— Счетная палата теперь все время говорит, что это неэффективный и плохо контролируемый способ.
— Да, но я на это обращала внимание еще при выделении этих средств. Однако в бюджете по-прежнему объем средств в форме плохо контролируемых вложений в уставные капиталы и субсидии негосударственным предприятиям превышает объем бюджетных инвестиций под проектно-сметную документацию. 66 млрд рублей выделяется из бюджета 2016 года на взносы в уставные капиталы компаний, еще 198 млрд рублей — на субсидии и имущественные взносы госкорпорациям, более 400 млрд рублей — на субсидии негосударственным предприятиям и различным фондам, центрам и т.п. И по-прежнему идет приватизация и акционирование — преобразование ГУПов — государственных унитарных предприятий — в АО, а в программе приватизации есть инфраструктурные и стратегические предприятия.
— Объем взносов в уставные капиталы все же сократился по сравнению с прошлым годом.
— Но остается открытым вопрос о том, что делать с огромными остатками средств, которые, будучи вложенными в уставные капиталы, не пошли на реальные инвестиции, а оказались на банковских депозитах. Например, Агентство кредитных гарантий — ему выделили 50 млрд рублей, их положили в банки — и так они там лежат. А кредитов под гарантии агентства выдано 6 млрд рублей. Лучше было дать эти деньги регионам под реальные проекты в области энергетики!
А еще в проекте бюджета заложено 4,5 млрд рублей взносов в уставный капитал ОАО «Особые экономические зоны», притом что у них на депозитах лежит неиспользованных 30 млрд… И, конечно, субсидия на 2 млрд «Роснано», поскольку еще не все менеджеры этой структуры взяты под стражу.
Экономика кормушек
— Особенностью бюджета 2016 года называют невиданный прежде объем резервов.
— Резервные средства составляют 757 млрд рублей: эти деньги правительство не смогло по статьям даже расписать, так как нет еще решений, проектов, документации и постановлений.
Совершенно невозможно согласиться с резервированием 342 млрд рублей, полученных от т.н. «заморозки пенсионных накоплений»! Эти средства государство сэкономило за счет того, что оно на эту сумму не должно будет компенсировать выпадающие доходы Пенсионный фонд, потому что взносы на накопительную часть пенсий за 2016 год пойдут на страховую часть. Добавка должна была быть потрачена именно на индексацию пенсий и другие социальные цели. Можно было не мучить работающих пенсионеров, потому что на индексацию их пенсий на 4% нужно 87 млрд рублей, и на еще одну индексацию пенсий для всех хватило бы.
— Может, так они и сделают поближе к думским выборам?
— А почему не сделать как положено по закону — в начале года? По нашим подсчетам, чтобы проиндексировать пенсии на 12% (близко к уровню достигнутой в 2015 году инфляции) и не отказывать в индексации работающим пенсионерам, нужно около 430 млрд рублей. Это те самые 342 млрд плюс еще 100 млрд, и их можно найти, потому что в бюджете много совершенно необоснованных трат! Какая, к примеру, острая необходимость начинать в кризис дорогостоящее строительство зданий Верховного суда в Петербурге, на которое заложено 7,8 млрд рублей?
— Если сравнить структуру федерального бюджета с прошлым годом, каковы тенденции?
— Прежде всего идет рост расходов по факту на раздел «Национальная экономика»: с примерно 2,3 трлн рублей (14,7% от всех расходов), по оценкам в 2015 году, до примерно 2,6 трлн рублей (16% расходов). Но за счет чего рост? Именно в этом разделе скрываются и те самые резервы, и взносы в уставные капиталы, и замаскированные расходы на госуправление. В последние годы и в центре, и в регионах активно идет аутсорсинг управленческих функций: при органах власти создаются различные структуры типа фондов, агентств и центров. Министерства создают эти новые кормушки, которые тратят огромные средства на свое содержание, а их сотрудники часто не являются формально госслужащими — и антикоррупционные ограничения и ограничения по зарплате на них не распространяются.
Вот Фонд содействия ЖКХ. По данным Счетной палаты, незадействованные остатки на его депозитах составляют 54 млрд. То есть бюджет передал деньги фонду, но до регионов они не дошли. Зачем тогда было создавать фонд и тратить деньги на его содержание? Отдел в Минфине из трех человек в лучшем виде расписывал бы эти средства и просматривал наличие проектно-сметной документации...
— А что с расходами на национальную оборону?
— Доля расходов на национальную оборону в общем объеме расходов федерального бюджета немного сокращается по сравнению с 2015 годом: с 20,14% до 19,54%. Что касается номинальных цифр — происходит незначительное увеличение расходов, на 36 млрд рублей, — до 3,1 трлн рублей…
Сильно вырастут расходы на обслуживание государственного и муниципального долга (645,8 млрд рублей). Они и в 2015 году были почти равны расходам на образование и здравоохранение, вместе взятым, а в следующем году на 100 млрд рублей их превысят. Причем если в этом году мы тратили деньги на погашение внешнего долга и не занимали, то на следующий год планируется в рублевом исчислении 93,2 млрд внешних заимствований и 300 млрд внутренних. И это притом что на счетах агентств, фондов и госкомпаний такие остатки! Абсурд.
Бюджетники с петлей на шее
— Недавно принят закон об изъятии неиспользованных на 1 января 2016 года остатков средств на счетах бюджетных учреждений — они пойдут «на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, социальной поддержке граждан и оказание гуманитарной помощи населению иностранных государств».
— Излюбленный тезис Кудрина (экс-министра финансов. — «МК») и Кузьминова (ректора ВШЭ. — «МК»): бюджетная оптимизация, что выливается в сокращение бюджетной сети и численности бюджетников. В 2016 году субсидии всем федеральным бюджетным учреждениям на выполнение госзадания (образование, здравоохранение, культура) составят около 800 млрд рублей, менее 5% от общих расходов. Расходы на образование сокращаются на 57 млрд рублей, расходы на прикладную гражданскую науку — в два раза... Сокращать больше нечего, но попытка еще что-нибудь выжать из бюджетного сектора, как мы видим, предпринимается.
— Но говорят, что остатки со счетов БУ будут изыматься лишь в случае невыполнения госзадания и в соответствии с законами — федеральными или региональными.
— Идиотизм в квадрате! Во-первых, когда несколько лет назад вводили новый механизм организации бюджетной сферы — т.н. «бюджетные учреждения» (БУ), им обещали большую свободу в распоряжении средствами. А во-вторых — учреждения образования, здравоохранения, культуры или науки выполняют функции, а не план по валу. Интересно, что именно в больницах будут считать невыполнением госзадания? Если кого-то лечили дольше положенного? А если благодаря этому вылечили наконец? Критерии очевидно будут произвольными. А изымать остатки смогут и региональные, и муниципальные власти…
Это просто еще один способ доведения БУ до банкротства и закрытия. Бюджетная сфера стоит с петлей на шее, осталось только выбить табуретку из-под ног.
— А у госкорпораций и ОАО остатки не изымаются?
— Нет. Говорят: не можем, потому что это особые организационно-правовые формы. Хотя любые действия по отношению к любой организационно-правовой форме могут быть уточнены и изменены законом. А объем средств здесь, как мы уже видели, несопоставим с тем, что можно изъять у школ, вузов и больниц. Я насчитала около 1,5 трлн рублей — это в два раза больше, чем все финансирование бюджетной сети!
Справка «МК»
По данным Счетной палаты, неиспользованные остатки средств, выделенных бюджетным учреждениям в виде субсидии на выполнение госзадания, на 1 января 2013 года составляли 17,4 млрд рублей, на 1 января 2014 года — 29,8 млрд рублей и на 1 января 2015 года — 36,1 млрд рублей.
Прожорливая цепочка
— Честно говоря, чем дальше — тем труднее понять, что происходит в здравоохранении. Эксперты говорят, что расходы сокращаются. Правительство утверждает, что они чуть ли не увеличиваются…
— Со здравоохранением тяжелая ситуация: вот уже три года идет абсолютное сокращение расходов федерального бюджета на эти цели (535,5 млрд рублей в 2014-м, 531,9 млрд рублей в 2015-м, 490,6 млрд рублей в 2016-м), и расходы 2016 года составят лишь 86% от уровня расходов 2013 года. Если же говорить о расходах на систему здравоохранения в целом по стране (это не только федеральные средства, но и средства регионов, и доходы Фонда обязательного медстрахования), в процентах к ВВП они сокращаются и в 2016 году составят лишь 3,5% (в 2015 году было 3,6%).
— Обещанный переход к одноканальному финансированию, когда все средства на здравоохранение должны идти через ФОМС, состоялся?
— Законы «Об обязательном медстраховании» и «Об основах охраны здоровья граждан», как мы и предсказывали, создали финансово несбалансированную и обреченную на провал систему. Но так как провал не признается и система не корректируется по сути, это порождает диковинный механизм кругооборота финансовых средств. Средств, собственно, от страховых взносов ФОМСу не хватает, еще субъекты Федерации платят взносы за неработающее население и доплачивают, если не хватает на обеспечение территориальных программ гарантий оказания бесплатной медпомощи. Все эти деньги идут не напрямую учреждениям здравоохранения, как при сметном финансировании, а прокручиваются через цепочку фондов и страховых компаний, которая тоже требует расходов на свое содержание и дополнительных расходов на управленческий персонал в медучреждениях (отчетность стала сложнее и объемнее). Но мало того: после увеличения страховых взносов в ОМС до 5,1% со всего фонда оплаты труда фонд получает дополнительно около 190 млрд рублей, и второй год подряд эти деньги не остаются в ФОМСе, а изымаются в федеральный бюджет — якобы потому, что высокотехнологичная помощь должна была с 2014 года оказываться за счет ФОМСа, но это оказалось невозможно…
— На высокотехнологичную помощь федеральный бюджет средства выделяет, значит, баш на баш?
— Не баш на баш, в целом-то расходы из федерального бюджета на здравоохранение сокращаются! И из ФОМСа изъяли 190 млрд рублей, это же деньги в общий котел — и кто знает, куда они пошли? В резерв или на уставные взносы?
В РФ снижение расходов на здравоохранение и неудовлетворительная организация уже привели к тому, что смертность с 2014 года снова стала расти, особенно в трудоспособном возрасте.
— А что с зарплатами врачей и учителей? Про указы президента в кризис забыли?
— На содержание бюджетной сети в целом субсидии не увеличиваются. Но так как есть расходы, которые вырастут все равно, например коммунальные, то фонд зарплаты бюджетных учреждений будет сокращаться неминуемо. Хотя для того, чтобы полностью проиндексировать и этот, и предыдущий год федеральным бюджетникам зарплату на уровень инфляции, нужно порядка 60– 100 млрд рублей.
Как показывает опыт, у нас наибольший эффект дают расходы, которые доводят деньги до людей максимально коротким способом: пенсии, пособия, зарплаты бюджетникам. Даже по антикризисным мерам 2015 года единственное, что полностью дошло до получателя и дало результат, — социальные расходы на 214 млрд рублей: лекарства, средства реабилитации инвалидов, индексация пенсий, 5 млрд рублей, выделенных на гранты малому бизнесу...
Сравните эти цифры с триллионом рублей, выделенным банкам на кредитование приоритетных отраслей экономики, — система настолько обленилась и неповоротлива, что даже до банков эти деньги не добрались! Счетная палата посчитала: 883 млрд рублей из этого триллиона — временно свободные средства, остатки. Любимым банкам триллион не жалко, а бюджетникам 100 млрд не найти.
Корысть и глупость — вот наша главная беда.
Беседовала Марина ОЗЕРОВА
