Основные направления бюджетной политики — своеобразное чтение. Дело не в том, что оно, как говорится, на любителя. В конце концов нравится это или нет, но от госбюджета у нас зависят не только бюджетники, а значит, медицина, образование, фундаментальная наука, но и крупнейший бизнес, а значит, в конечном счете вся экономика. Но особое своеобразие чтению придает вступивший буквально на днях, 11 июля, закон о стратегическом планировании.
Зачем понадобился закон о стратегическом планировании? Это ответ на зияющее отсутствие у государства реальной стратегии развития. Стратегических документов, целевых программ — пруд пруди, а какова цель развития страны на ближайшие 5–10 лет? Каждый из этих документов отвечает по-своему. Как обнаружила Счетная палата, все эти программы не только не согласованы между собой, но написаны так, как будто их авторы не знают реальных возможностей бюджета.
С 11 июля расхожая фраза о том, что бюджет — главный экономический документ страны, уже не бесспорна. И «Основные направления бюджетной политики...» это убедительно подтверждают. Там в первых строках говорится: «Основными результатами реализации бюджетной политики в период до 2014 года стали обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, оптимизация расходов федерального бюджета, формирование федерального бюджета на основе государственных программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, межбюджетных отношений, управление государственными активами и обязательствами, формирование «бюджета для граждан».
Бюджетные успехи действительно налицо. Но они резко контрастируют с состоянием экономики. Профицитный бюджет при только-только раздумавшей окончательно заваливаться экономике — это, конечно, успех. Но успех исключительно Минфина.
Могут ли интересы столь могучего и важного ведомства быть выше интересов экономики? Если бюджет — главный документ, а его цель — «сбалансированность и устойчивость», то да. Если же у нас появляется стратегический план, то бюджет — очень важный инструмент его реализации, но никак не самоцель.
Это раньше «госпланом» у нас фактически, если называть вещи своими именами, был Минфин. Обоснование известно: рынок сам, лучше любых чиновников, определит, как ему развиваться. Собственно говоря, это был один из аргументов, разваливших советскую систему.
За государством в рынке закреплялась роль баланса, прежде всего финансового, что и обеспечивал по мере постоянно растущих сил Минфин.
Ну и что, с тех пор Россия лучше освоила мировой рынок? Ничуть не бывало, наоборот, зависимость исключительно от сырьевых рынков только возрастает, Россия с гораздо большим основанием, чем Советский Союз, может считаться сырьевым придатком развитых экономик. Что-нибудь сбалансированность российского федерального бюджета в этом меняет? Оказывается, ничего. Да и на внутреннем рынке найти что-то российского производства, если речь идет об относительно промышленной продукции, становится все труднее.
Почему? На мировом рынке за рамками четко очерченного сырьевого места российских производителей никто не ждет. То есть не так. Как раз ждет суровая конкуренция, к которой наши производители не готовы.
Значит, финансового балансирования мало. Вместо Минфина Госпланом, то есть органом управления, цель которого — достижение некой стратегической цели, должен стать другой орган.
Андрей Клепач, заместитель министра экономического развития, в интервью Интерфаксу прямо говорит, что его родное ведомство на эту роль активно претендует (возможно, именно новые перспективы остановили Клепача, которому в ВЭБе, где он якобы должен был стать зампредом, уже подготовили кабинет). С одной стороны, больше некому. Минэкономразвития с самого начала задумывался не столько как административный, сколько как интеллектуальный институт управления. С другой стороны, важно не просто поставить цель; гораздо сложнее настроить механизм управления так, чтобы эта цель была достигнута. На рынке высказываются большие опасения в том, что Минэкономразвития с этим справится. Они достаточно обоснованны — необходимо вспомнить печальную судьбу макроэкономических прогнозов, профильного продукта этого ведомства. Но возражения, как правило, исходят из другого, аргументы выстраиваются примерно так: чтобы выстроить систему управления, обеспечивающую выполнение стратегической цели, надо знать проблемы каждой отрасли, а разве чиновники Минэкономразвития в этом смысле могут сравниться с зубрами из советского Госплана?
Здесь возникает новый вопрос. Важен тренд развития экономики и общества. А он в России сегодня если не прямо направлен на традиционные, включая советские, а в экономике они напрямую связаны с Госпланом, ценности, то точно с оглядкой на них. Забывать ничего не стоит. Но с головой, повернутой назад, вперед шагать затруднительно. Значит, новое стратегическое планирование — это точно не Госплан, это некий индикативный план и целый набор стимулов, которые его приближают. Что это такое на практике, в разных странах известно, в России пока нет.
Но с чего-то начинать надо. Проще всего начать с проектов-драйверов. В современных условиях поддержать рост экономики уже не может потребительский спрос, темп роста реальных доходов замедляется; это не экспорт — если война в Ираке не перекинется на весь Ближний Восток, альпинистского роста цен на нефть не будет. Остаются инвестиционные инфраструктурные мегапроекты, о которых, как о снятии ограничений роста, говорил министр экономического развития Алексей Улюкаев. На них механизмы стимулирования роста экономики и стоит отрабатывать. Тем более что это должны быть комплексные проекты — не просто транспортные, но и развивающие российские регионы и одновременно превращающие Россию в великую транспортную державу.
Так и должен появиться новый Госплан.
